张圣隆

关于《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的公民意见

中华人民共和国国务院法制办公室：

根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》等法律法规的规定及《国务院法制办公室关于<宗教事务条例修订草案（送审稿）>公开征求意见的通知》，本人作为中华人民共和国公民和一位普通的执业律师，对中华人民共和国国家宗教局向贵机构报送的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》提出意见如下：

此次修订稿，与现行的《宗教事务条例》相比，除其他条文条文有修订外，还专门新增了第六章关于“宗教活动”的规定，其中，第六章第四十一条是对非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等的规定。第六章第四十四条是对禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所的规定。另外，在第八章关于“法律责任”一章中的第六十七条第二款、第四款和该章第六十八条对违反本条例第六章第四十一条、第四十四条规定了相对应的处罚措施，在第四十一条、第四十四条短短两个条款共两个句子中，对公民的宗教活动进行了四个地点和四种行为的禁止和限制。现本人对上述两条款及相对应的处罚条款发表意见如下：

一、第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款不符合宪法、法律的规定和国家的方针政策。

（一）不符合宪法的规定

《中华人民共和国宪法》第二章关于公民的基本权利和义务一章中的第三十六条规定，中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。由此宪法条文可以看出，《中华人民共和国宪法》第三十六条是从积极和消极两个方面规定了公民的宗教信仰自由权利：从积极方面看，中华人民共和国公民有宗教信仰自由，国家保护正常的宗教活动；从消极方面看，宗教信仰不得被强制、不得被歧视，任何人亦不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康和妨碍国家教育制度的活动。抛开宪法对公民宗教信仰自由的积极面不论，单从该条文对公民宗教信仰自由的消极方面的规定可以看出，公民只要不是利用宗教从事违法犯罪和妨碍国家教育制度的活动，其宗教信仰自由及其活动就应该是要得到保障的。所以，《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款是不符合宪法规定的。

（二）不符合法律的规定

1、不符合《中华人民共和国立法法》的规定。《中华人民共和国立法法》第六条规定，“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”，笔者从国家宗教事务局官方网站“政务公开”一栏关于“中国宗教概况”的介绍中看到了如下表述：“中国是个多宗教的国家。中国宗教徒信奉的主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教，中国公民可以自由地选择、表达自己的信仰和表明宗教身份。据不完全统计，中国现有各种宗教信徒一亿多人。”，按照国家宗教事务局官方网站的统计的数据实际，再加上经济社会的发展和国家全面深化改革的继续，中国的宗教徒人数只有可能是不断增长的。如此众多的信徒，加上不同的教义、宗教行为和宗教传统，中国现有各种宗教信徒是不可能有效地按照《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条、第四十四条的规定，在规定的地点和按照规定的时间实践其宗教信仰自由的。第四十一条、第四十四条的设定，显然没有科学合理地规定公民的宗教信仰自由权利与义务，同时，该两条款相对应的处罚条款也没有科学合理地规定国家机关的权力与责任，会使宪法所保障的公民宗教信仰自由和正常的宗教活动受到干扰。所以，《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款是不符合《中华人民共和国立法法》规定的。

2、不符合《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》的规定。《中华人民共和国民法通则》第五条规定，“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”；《中华人民共和国合同法》第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。笔者认为，公民组织、举行宗教活动，显然不是仅局限在宗教本身的范畴和领域，例如公民互相交流研读《圣经》、《金刚经》等宗教甚至是可以归类为文学读物的学习笔记，开展对《圣经》、《金刚经》等著作的学习培训等，均会涉及知识产权等民事法律关系领域；再例如，根据常识可以知道，宗教是劝人为善的，为了在苦难或困难中的信教或者不信教的公民等自然人甚至动物得到及时地救助或帮助，宗教性的捐献是经常会发生的，这些捐献显然会涉及到合同等民事法律关系领域；另外，在世界范围内，美国、欧洲等地多数是信仰基督教的国家，西亚和中亚等国家多数是信仰伊斯兰教的国家，东南亚等国家则多数是信仰佛教的国家，即便是我国的港澳台等地区，信教群众或有宗教背景的组织或机构也非常地多。组织公民出境旅游参加学术讨论、教育培训、哪怕是商务会议、游览参观等，都避免不了参加的培训、会议、活动等会与宗教扯上关系，而上述这些活动本身有时仅是公民的民商事活动，是应当受到《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》等法律保护的。所以，《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条及相对应的处罚条款显然是不符合《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》规定的。

3、不符合《中华人民共和国教育法》的规定。《中华人民共和国教育法》第八条规定，“教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。由此条文可以看出，《中华人民共和国教育法》第八条是从宏观和制度上对教育与宗教的分离进行了规定，而且禁止的仅仅是组织和个人利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动，该条款对组织和个人的动机、目的、造成的社会影响等都做出了规定，目的是禁止利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。而《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十四条规定，禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所。但笔者认为，在国民教育学校里，肯定是有信仰宗教的公民的，在该公民正常信仰宗教而不是利用宗教，或者即使是动机和目的无法判明的情况下，只要该公民没有达到妨碍国家教育制度的程度，在国民教育学校中实践其宗教信仰自由的活动都应得到保障。所以，《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十四条及相对应的处罚条款是不符合《中华人民共和国教育法》规定的。

（三）不符合国家的方针政策。

现阶段，国家对于宗教的方针政策是依法“引导”、“促进”、“发挥积极作用”，而不是“禁止”或“管制”。习近平主席在2016年4月22日至23日全国宗教工作会议上发表重要讲话时指出，“宗教工作本质上是群众工作，“导”应该是我们对宗教问题的正确态度，关键是要在“导”上想得深、看得透、把得准。用社会主义核心价值观引领和教育宗教界人士和信教群众，努力把宗教教义同中华文化相融合，政治上团结合作、信仰上相互尊重，做到“导”之有方、“导”之有力、“导”之有效，我们就能够引导信教群众热爱祖国、热爱人民，维护祖国统一，维护中华民族大团结，服从服务于国家最高利益和中华民族整体利益，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。”另外，国务院总理李克强在2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上向大会报告政府工作时强调，“我们要全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持依法管理宗教事务，促进宗教关系和谐，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。”从习近平主席的讲话和李克强总理在政府工作报告中关于宗教的方针政策可以看出，现阶段，国家对于宗教的方针政策是依法“引导”、“促进”、“发挥积极作用”，而不是“禁止”或“管制”。但《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条、第四十四条短短两个条款共两个句子中，对公民的宗教活动进行了四个地点和四种行为的禁止和限制，这显然是不符合现阶段国家对于宗教的方针政策的。

二、第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款不符合《行政法规制定程序条例》第五条和第十一条第（三）项的规定。

（一）不符合《行政法规制定程序条例》第五条的规定。

《行政法规制定程序条例》第五条规定，行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。但《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条没有对宗教活动、宗教性的捐献、宗教方面的培训、会议、活动进行明确、具体的定义，如前所述，信教公民参加宗教活动、接受宗教性的捐献、组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等，势必会与民事活动或民事行为相重叠，公民在遵守《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条、第四十四条两条文时，会容易无所适从，从而难以有效遵守。同时，权力机关在贯彻执行《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款时，也不具有可操作性。所以，《宗教事务条例修订草案（送审稿）》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款是不明确、不具体，且不具有可操作性。

（二）不符合《行政法规制定程序条例》第十一条第（三）项的规定。

《行政法规制定程序条例》第十一条规定，“起草行政法规，除应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合下列要求：（三）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；《宗教事务条例修订草案（送审稿）》虽然在第四十条对集体宗教活动（但没有定义几个人才构成集体，非集体又是多少人）有相关规定，但第四十一条、第四十四条在对公民的宗教活动、宗教性捐献等规定应当履行的义务的同时，并没有对其相应的权利和保障权利实现的途径有任何规定。

众所周知，伟大的中国革命先行者孙中山先生是一位基督教信仰者，此外，伊斯兰教、佛教、道教、基督教等不同宗教的众多信徒为近现代中国及世界的发展做出了许多积极贡献。综上所述，本人希望贵机构能正确处理本公民的意见并做出相应调整，同时也希望贵机构严格按照《行政法规制定程序条例》正确处理其他公民特别是信教公民对于本次《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的意见，实现该条例对保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐的立法目的。

湖南长沙公民、执业律师：张圣隆

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附：《行政法规制定程序条例》第十七条

第十七条　报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。

　　国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：

　　（一）是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；

　　（二）是否符合本条例第十一条的规定；

　　（三）是否与有关行政法规协调、衔接；

　　（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；

　　（五）其他需要审查的内容。

转自圣山网论坛

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