从一份行政诉讼判决书看《宗教事务条例》在行政诉讼中的法律地位

徐玉成

关键词: 行政诉讼 《宗教事务条例》

2016年3月17日,普世社会科学研究网发了一篇《李鹏与东莞市民族宗教事务局、东莞市人民政府一审行政判决书》一文,披露了广东省东莞市第三人民法院一份一审行政诉讼判决书,从这份行政诉讼判决书中可以看到,因为《宗教事务条例》(以下简称《条例》)存在着法律阶位低,立法缺少法律依据,其具体条款与《宪法》原则不相符合等一系列硬伤,在行政诉讼中很可能会经常处于被诉的地位;政府宗教事务部门根据《条例》具体条款作出的行政处罚或者行政行为,将成为行政诉讼的重要标的和靶向。

引起此案的原因并不复杂。基本事由如下:

广东省东东莞市宗教事务局于2015年9月8日对原告李鹏作出《关于责令停止非法宗教活动的通知》,认定原告在东莞市塘厦镇的非宗教活动场所内以”中福万民教会”名义组织、举行集体宗教活动,违反了《宗教事务条例》第12条、第20条的规定,依据《宗教事务条例》第43条的规定,责令原告立即停止相关非法宗教活动。

李鹏不服东莞市宗教事务局对其宗教活动作出的《关于责令停止非法宗教活动的通知》,向东莞市政府提起行政复议,请求政府撤销东莞市民族宗教事务局这一错误的行政决定。东莞市政府于2015年10月30日作出东府行复(2015)531号《行政复议决定书》,维持市宗教局作出的《关于责令停止非法宗教活动的通知》。

李鹏不服东莞市人民政府行复(2015)531号《行政复议决定书》,以东莞市民族宗教事务局和东莞市政府作为共同被告,于2015年11月19日向东莞市第三人民法院提起行政诉讼。

原告在诉讼书中依据《宪法》、《立法法》和相关国际公约的有关规定,不但把市政府、市民族宗教事务送上了法庭,而且在诉讼书中也把《宗教事务条例》违宪性以及具体条款的合法性与否推上了被诉的地位。

原告李鹏在诉讼书中诉称,被告作出的《关于责令停止非法宗教活动的通知》。认为原告在东莞市塘厦镇新园大厦A座804室的正常的基督教家庭聚会属于在“非宗教活动场所内”以“中福万民教会”的名义组织、举行集体宗教活动,违反了《宗教事务条例》第12条、第20条的规定,故依据《宗教事务条例》第43条的规定,责令原告立即停止相关的“非法宗教活动”。原告认为,这种作法违反了《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第36条、《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第78条、《世界人权宣言》第18条和中国政府1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》第18条等有关宗教信仰自由的规定,是违法无效的行政行为,应予撤销。

理由如下:

第一,《宪法》第36条规定:“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”《世界人权宣言》第18条规定:“人人有思想、良心和宗教自由的权利;此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”《公民权利和政治权利国际公约》第18条规定:“一、人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表明他的宗教或信仰的自由。二、任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰自由的强迫。三、表示自己的宗教或信仰的自由,仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。”上述规定在法律上的含义是:公民的宗教信仰,它是公民个人的私事,任何人、任何国家相关和社会团体,都不得干预或强迫,国家法律、行政法规、地方性法规和部门规章都不得干涉。宗教信仰自由在涉及设立宗教活动场所的问题上,它意味着宗教信徒的聚会场所根本不需要经政府机关批准才能设立,因为宗教信仰纯粹是一个公民的精神情感活动,世俗的法律只能管人的外在行为而绝不能去窥视人的内在精神和情感活动。法律不能介入并对公民的信仰内容进行评价,并对其活动行使世俗法律的“许可权”。最多,宗教信徒的聚会场所可以在公权力机关备案,而完全无须取得“许可或批准”,否则,公权力机关的行为构成干涉或歧视受《宪法》第36条保护的宗教信仰自由的违法之举。《中国的宗教信仰自由状况》白皮书证实:“对基督教徒按照宗教习惯,在自己家里举行以亲友为主参加的祷告、读经等宗教活动(中国基督教习惯称之为“家庭聚会”),不要求登记。”

第二、国务院《宗教事务条例》第12条也只是规定信徒公民的集体宗教活动,“一般”应当在经登记的宗教活动场所内举行。这里的用词是“一般”而不是“全部”、 “统统”、 “所有”、 “一律”等词语。这也就是说,特殊情况可以特殊对待,不要求信徒公民的集体宗教活动全部、一律、毫无例外都必须到经登记的宗教活动场所内举行,有些信教公民的集体宗教活动也可以不到经登记的宗教活动场所内举行,故东莞市宗教局所依据的国务院《宗教事务条例》第12条、第20条、第43条显然违反了《宪法》第36条、第33条,也违反了《世界人权宣言》第18条和《公民权利和政治权利国际公约》第18条关于宗教信仰自由的原则与精神。《宪法》第5条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”中国《立法法》第78条规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”国务院《宗教事务条例》在中国法律位阶上属于行政法规。根据中国《立法法》第87条和88条的规定,应由全国人大常委会对《宗教事务条例》第12条、第20条、第43条予以改变或撤销,因为这三条行政法规的规定超越了权限,属于下位法违反上位法的规定。

综上,原告认为,东莞市宗教事务局作出的《关于责令停止非法宗教活动的通知》属于适用依据错误,是违法无效的行政行为,应予撤销。原告向市政府提起行政复议。市政府于2015年10月30日作出东府行复(2015)531号《行政复议决定书》,维持了市宗教局作出的《关于责令停止非法宗教活动的通知》。原告故向法院提起诉讼,请求依法撤销被告2015年9月8日向原告作出的《关于责令停止非法宗教活动的通知》。

从上是原告诉讼书的内容。从依法治国、依法执政,依宪治国,依宪行政的立场来看,原告不服东莞市宗教事务的行政处罚通知,主要是通知中依据《宗教事务条例》的有关条款作出的。而这些条款的具体内容严格来说,是不符合宪法第36条以及相关国际公约有关规定的,违反了《立法法》的相关规定,确实存在着下位法否定上位法的事实。如果从司法公正、法院独立审判的角度来说,应当原告李鹏胜诉。但是,广东省东莞市第三人民法院,却判决东莞市宗教事务局胜诉。这个判决结果并不令人感到意外。如果判决原告胜诉,倒会成为全国司法公正的重大新闻。在当今形势下,我们能理解法院的考虑。

1、尽管《宪法》第5条规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”尽管我国《立法法》第78条规定“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”但是,我们国家至今并没有设立宪法法院和违宪审查制度,对于有关部门制定的法律和行政法规是否违反宪法,没有一个权威的认定和纠正措施,所以,原告作为行政诉讼一方当事人,在诉讼书中提出其违反宪法的理由,法院没有必须采信的义务,可以不予采信。所以,法院就以“《条例》仅要求公民进行宗教活动的场所进行登记,并不违反上位法的规定。因此,原告提出的上述的理由不成立”的判决搪塞过去,没再涉及实质内容。

2、从十八届四中全会提出《关于全面推进依法治国的决定》到现在,仅仅过了两年时间,虽然提出了对相关法律、法规进行清理的要求,但是,有关部门并没有把作为下位法的《宗教事务条例》遵照依法治国的要求进行清理。所以,该《条例》对公民宗教信仰自由和宗教活动仍然具有行政规范作用。法院即使认识到,《条例》具体规定条款对公民的宗教信仰和宗教活动预设相关限制条件和限制措施的作法本身就违反了上位法的原则,但是却无法排除《条例》当前还具有一定的法律效力。

3、司法公正、司法独立的改革仍然在路上,法院即使认识到《宗教事务条例》确实有下位法违反上位法的问题,但是,仍然不能独立依法、依宪进行审判。所以,必然依据《条例》的有关条款作为唯一排除原告的诉讼理由,而不会以《宪法》,《立法法》和相关国际公约的有关规定作为判案依据。所以,法院必然会作出有利于东莞市政府和东莞市宗教事务局的判决。
4、如果法院采信了原告的起诉理由,判决东莞市宗教事务局的行政行为的无效而撤销,就等于宣告《宗教事务条例》的违宪性、违法性是成立的。在司法不能独立的今天,东莞市法院是万万不可能做到的。

不过,我们从本案的诉讼中可以看出,法院如此无视原告的诉讼理由,无视宗教活动本身没有违法的事实,只是在没经政府批准的宗教活动场所内进行宗教活动,就按照《条例》的具体条款干预宗教活动,无论宗教活动本身如何如法如律,都可以被认定整个宗教活动是违法的;无视《宪法》、《立法法》和我国政府签署的相关国际公约中关于要求缔约国政府对宗教自由的保障相关承诺,只依据不符合《宪法》和《立法法》的规定而出台的《条例》作为唯一法律渊源进行宣判,似乎有不顾事实,削趾适屦,强词夺理,无视正义,枉法裁判的嫌疑。我们看到,原告李鹏的诉讼书,根据依法治国的理念,依据上位法大于下位法的常识,论述精湛,出言有据,处处占据法律制高点,提出《宗教事务条例》先天不足的要害,被告在诉讼中只依据下位法的《条例》有关条款进行答辩,实在无任何招架之功,在法律根据和法律道理方面不占上风。在此案中,法院判决中说的“《条例》仅要求公民进行宗教活动的场所进行登记,并不违反上位法的规定。因此,原告提出的上述的理由不成立”的理由十分牵强。所以,东莞市宗教事务局虽然赢得了官司,却是输给了法律、法理、司法公正和司法正义,是不能服众的。随着全国人民和全体宗教界依法治国理念的不断提高,人们会遵照《宪法》、《立法法》、和相关国际公约的有关规定,会思考《宗教事务条例》的缺陷及其合法性,如果政府宗教事务部门避开《宪法》、《立法法》和国际公约的有关规定,只按照《宗教事务条例》的相关条款规定行施管理权,一旦产生纠纷,每次诉讼都会以《宗教事务条例》下位法违反上位法的问题当作诉讼对象,如果人民法院对政府宗教事务部门的不如法的行政行为一味地进行司法维护。那么人们会想,政府与法院只将下位法的《宗教事务条例》奉若神明,而把《宪法》和《立法法》规定的“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”的最高原则弃之如敝屣,是本末倒置、舍本逐末失职行为。从本案上来说,随着依法治国理念日益深入人心,随着人民群众法律知识的提高,认识到下位法不能违反上位法的道理,长期以往,政府即使赢了官司,但是却输掉了人心,使司法和法律蒙羞。如此以来,在宗教问题上,司法公正将荡然无存,依法治国,依宪治国,依宪执政面临严峻挑战。对宗教界来说, 在“全面推进依法治国”的庄严承诺面前,好像画饼充饥一样,是宗教界人士心中深深的痛,这种现象是宗教界不愿意看到的,更是党和人民群众是不愿意看到的。

我坚决相信,在党中央和全国人民贯彻落实党的十届四中全会精神,大力全面推进依法治国的形势下,无论是谁,违宪行政和违宪判决都是不能长久的。依法治国的伟大光辉一定会普照神州大地。

感谢作者赐稿,载于“宗教法治”2016年春季刊,转载请注明来源。
转自普世社会科学网

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