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冯雪薇律师:取消宗教组织登记事前许可问题研究

作者简介:

冯雪薇,锦天城律师事务所WTO法高级顾问;曾任国务院法制办副司长,参加了中国加入世界贸易组织议定书和工作组报告书的多边谈判,经历了入世前后中国国内相关法律法规和规章的修改工作;迄今为止WTO秘书处法律事务司唯一一位中国籍律师;代理多起WTO官司, 被称为中国WTO争端案件的“守门员”,“她为我们中国的案件把关” 。

文章摘要

我国宗教组织的登记管理二十多年来一直处于摸索的状态。自1994年开始宗教活动场所登记以来,历经“宗教活动场所法人”登记,“宗教活动场所”登记,以及宗教团体的“社团登记”这些管理办法。本文梳理了宗教组织登记管理的现行有关行政法规和规章的具体规定,比照民法通则的有关概念,特别是后来制定的《行政许可法》关于行政许可的设定原则,以及宪法中宗教信仰自由的含义以及国际条约中的解释,来分析宗教组织的登记是否需要事前的行政许可。笔者建议,根据宪法和行政许可法的规定,宗教组织的登记应当取消事前行政审批,采用和慈善组织相似的登记管理方式。

宗教组织登记规定的历史回顾

1.  1994年办法

最早在1994年的《宗教活动场所登记办法》(国宗发(1994)060号)第九条,提出了宗教活动场所法人的概念,允许宗教组织登记为“宗教活动场所法人”。但仔细审视之下这个法律概念是很特殊的,其他国家宗教组织也不存在这样的“场所法人”概念。更主要的是,这个特定法人概念与民法通则三十六条和三十七条冲突。

民法通则第三十六条规定“法人是具有民事权利能力和民事行为能力、依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。这里的基本概念是: 法人须是一个组织,而组织的性质是人的集合体。所以“场所法人”的概念和“法人是一个组织”的理念是互相冲突的。

第三十七条规定了法人这个依法建构的组织需要具备的条件, “法人应当具备下列条件:(一) 依法成立;(二)有必要的财产或经费;(三)有自己的名称、组织机构和场所;(四)能够独立承担民事责任”。法人作为这些条件的拥有者不可能是一个客观上没有行为能力的“场所”,相反,他需要是由人所建构的组织。

2.  2005年办法

因此, 2005年国务院宗教事务管理局出台的《宗教活动场所设立审批和登记管理办法》废止了1994年的《办法》,而新《办法》不再提“宗教活动场所法人”的概念是可以理解的; 但宗教组织究竟以什么法律形式登记? 这个新办法中去掉了“法人”二字, 变成了宗教组织向宗教事务管理部门申请“宗教活动场所登记”,向宗教主管部门提交要求的材料以后,可以拿到“宗教活动场所登记证”。

这个”宗教活动场所登记证”的法律作用是什么呢?证明宗教活动场所属于合法使用?谁是宗教场所的合法所有人?宗教团体的正常信仰活动民事权利如何保护, 比如收取慈善捐款用于非营利目的,租借或者维修宗教活动场所, 这些都以何人的名义来进行? 谁是民事权利的合法行为人?这些具体问题2005年的登记办法都没有触及。 但是, 有一个上位法, 2004年国务院制定的《宗教事务条例》第六条规定“宗教团体的成立、变更和注销,应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记”。这表明除了2005年办法设定宗教活动场所登记要求之外,还有一个对宗教团体进行社团登记的要求。第三十四条规定“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业,所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理,用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符合的活动以及社会公益事业”。这条可以看出:从事与宗旨相符合的活动以及社会公益活动仅仅有一个“宗教活动场所登记证是不够的, 需要作为一个宗教组织进行社团法人的登记。问题是,有了社团法人登记的要求,是否还需要进行宗教活动场所登记?

宗教组织如何进行社团法人登记?

宗教组织如何进行社团登记? 按照1998年国务院制定的《社团登记管理条例》第三条规定“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意, 并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件。”第十条规定:“成立社会团体,应当具备下列条件:

(一)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个;

(二) 有规范的名称和相应的组织机构;

(三)有固定的住所;

(四)有与其业务活动相适应的专职工作人员;

(五)有合法的资产和经费而来源, 全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体何跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;

(六)有独立承担民事责任的能力。”

按照第十一条, 在申请登记的时候,还要提交业务主管单位的批准文件和社团组织的章程。按照第十四条, 章程要经会员大会通过,产生执行机构、负责人和法定代表人。但第十三条(二)款规定了不予批准登记的情况, 包括“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立(社团)的。”

慈善带来的新启示

2016年新的《慈善法》的出台, 给性质类似的宗教组织的登记管理制度开辟了改革的新方向。 宗教组织目前的双重登记制度相比于今年出台的《慈善法》 对于慈善组织的登记规定来说是落后了。 慈善法第十条规定“设立慈善组织应当向县级以上民政府部门申请登记, 民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。”《慈善法》第一条说“为了发展慈善事业,弘扬慈善文化,规范慈善行为,保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等合法权益,促进社会进步,制定本法。” 慈善法的立法说明中进一步解释说“慈善是社会建设的重要内容, 对于鼓励公民企业乐善好施,扶贫济困, 守望相助, 支持公益事业发展, 促进社会和谐稳定, 具有重要作用”. 对慈善事业社会功能的新认知促使国家鼓励发展慈善事业,制定了慈善法。 新的慈善法简化了原来《社团登记管理条例》中对所有社团组织都要求有业务主管单位审批后再登记的做法,改为去掉审批环节, 直接到民政机关进行社团法人登记。

同理,宗教组织对于造就诚实善良守法公民的作用,是广为人知的,宗教组织作为一种非营利性质的社团组织,其主要功能是教育信徒人生价值,品格修炼,行善抑恶,施比受更为有福并组织信徒进行互助和慈善性活动。本质上是信徒组织起来进行个人品德修行与实践的组织。与慈善的活动一样,对于社会的稳定和平衡发展都有极大益处。人必须先有了行善的思想,才能有行善的行动。 宗教组织是孕育慈善活动和慈善家的教育场所。如果慈善活动的组织登记程序简化了,那么教导人行善的宗教社团组织自然也应该循着相同的思路去简化,即去掉行政主管部门审批的程序,改成像慈善法那样的核准登记制度。

宗教组织进行的信仰教育还能起到推进依法治使国建设法治国家的作用, 因为他教育信徒成为守法公民。 《旧制度与大革命》一书的作者托克维尔指出;“任何国家都说宗教是不可或缺的管理因素”,美国著名法学家《法律与宗教》的作者伯尔曼说“法律必须被信仰, 否者形同虚设”。有信仰的人就有遵守法律的动机,对于基督教来说, 耶稣所教导的就是尊重权威,“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”。当纳的税,当守的法律义务都应遵守,同时圣经劝说人们远离奢靡无度的生活方式,并且十诫中既强调孝敬父母又禁止作假证使他人受损害。还很强调施比受更为有福。其他宗教也有这类的教导。我国自上世纪90年代起,各种法律法规虽然源源不断地制定出来,在立法领域成就卓著,但仅有立法还不足以建设社会主义法治国家。公民需要被教育深入理解守法的价值和意义,在系统的信仰教育中,遵守国家法律就是一个重要组成部分,只有使遵守法律成为信仰的一部分,成为个人对上帝的承诺中的一部分,在上帝的能力帮助之下,个人才真的有动力守法,法治国家才能在现实中真正实现,这是伯尔曼教授所说的法律必须被信仰的原因所在。因此促进宗教信仰的发展,是我国实现依法治国的一条不可或缺的途径。基督教的教义最重要两条是“爱神,爱人如己”,具体的实践体现在耶稣教导信徒的“无论何人,因为门徒的名,只把一杯凉水给这小子里的一个喝,我实在告诉你们这人不能不得赏赐”(马太福音10张42节)。既然宗教信仰教育有利于建设法治国家,同时也是教导门徒行善的思想动力,宗教组织的社会作用和慈善组织的社会作用是极为相似的。

既然国家要发挥慈善组织的良性作用,不能不同时发挥宗教组织在信仰教育方面同样的社会作用,造就有爱心、对社会负责任的好公民。改革慈善组织管理的同时也改革宗教组织的管理,使二者的管理都进一步简化,将起到积极的培育好公民提高全社会道德水平的效果。

按照行政许可法宗教组织的双重登记制度可改为单一的社团法人登记制度

按照法治统一的原则,宗教组织如何进行登记还要考虑与行政许可审批相关的上位法《行政许可法》的规定。 行政审批就是行政许可的通俗说法, 按照《行政许可法》,行政许可要由法律或者国务院行政法规来规定,不能由部门规章自行设定。在哪些领域能设定行政许可? 该法第十二条规定了四个领域:

(一)直接关系涉及国家安全和公共安全的领域, 生态环保人身健康生命财产安全需要按照法定条件予以批准.;

(二)有限自然资源开发利用,公共资源配置以及直接关系公共利益特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项;

(三)提供公众服务并且直接关系公众利益的职业行业;

(四)直接关系公共安全、人身健康生命财产安全的技术标准技术规范类事项;
(五)企业或其他组织的设立,需要确定主体资格的事项;

(六)法律行政法规规定可以设定行政许可的事项。

宗教组织的设立显然不属于(一)至(四)项范围,特别是宗教组织不直接关系到国家安全,若有利用宗教名义犯罪的情况也只能是犯罪的个案而已。任何合法宗教组织的目的都不可能关涉国家安全和公共安全。相反,宗教组织对信众的教育是帮助实现和维护公共安全的。 其中第(三)款允许“提供公众服务并且直接关系公众利益的职业行业”可以进行行政许可,但我们理解,这个“提供公众服务”应该限于企业进行的营利性的公众服务,而不适用于宪法明文授权允许并且保护的、与公民进行宗教信仰方面的活动相关的非营利性质的服务。第五项的企业或者其他组织中主体资格可能有特殊禁止,需要事前审批许可。而一般宗教组织的参与者是我国的公民,公民从事宗教信仰的活动是宪法赋予我国公民的基本权利,属于正常合法活动,不存在因为特殊主体资格需要禁止的问题,所以这项不适用于一般宗教组织。第六项第是一个兜底条款,是在极特殊情况下有法律和法规直接规定需要审批再行审批,但必须是由法律法规规定可以设定许可的事项。设定许可要确保有合乎我国宪法和法律的理由。宗教组织的活动性质与慈善活动相似,不应该设定事前行政许可(审批),因为若由行政机关进行事前审批,有可能会发生减损公民和宗教组织的宗教信仰自由权利的情况。 总之,若不是属于第十二条前五项范围内的事项,也难以被第六项涵盖的,应该实行核准式登记制度,依照法律规定进行登记。 比如一般营利性公司按照公司法登记。 一般性慈善组织按照《慈善法》进行登记,当然还要结合《社团登记管理条例》有关规定进行登记。 若这二者之间有冲突,则下位法的《条例》服从上位法的《慈善法》的相关规定。

宗教组织既然不属于一般应当设立许可的(一)至(五)项内容,这类组织又是公民根据宪法的宗教信仰自由权利所从事的信仰实践活动所必须的,这属于普通正常健康有益的活动,也是历史证明任何社会都不可或缺的活动,这种社团组织的建立按照我国宪法和行政许可法的原则是不宜设立登记前行政许可的,因为行政许可权的行使本身就可能带来干预公民宗教信仰自由的宪法权利的后果。

退一步说,即使属于《行政许可法》第十二条的范围, 如果符合第十三条的情况, 也可以不设定行政许可:

(一)公民或法人可以自主决定的;

(二)市场竞争机制能够有效调节的;

(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;

(四)采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”

宗教组织至少符合第十三条的(一)款与(四)款, 因为所有宗教组织都是可以自律依靠章程自主决定自我管理的,其任何活动也都是可以通过事后监督方法能够解决的。因此, 根据《行政许可法》第十二条和十三条, 宗教社团组织无需设立行政许可。 只要按照《社团管理登记条例》的规定在未来修订后的《宗教事务法》中进行符合宗教组织特性的微小改动进行社团法人(或者财团法人)登记即可。

之所以建议制定新的《宗教事务法》而不是修改现行《宗教事务条例》,是考虑到法律高于行政法规,有了一部确定宗教事务管理基本原则的法律,能解决宗教组织在登记和监督管理方面的特殊性, 在登记与管理中可以以该法(《宗教事务法》)的内容为准,若其他行政法规(比如《社团登记管理条例》)中有与此冲突的规定,可以首先适用《宗教事务法》的规定。据此分析, 建议修改后的《宗教事务法》明确去掉宗教管理部门在宗教组织登记前的行政许可,宗教组织只需要到民政部部进行社团登记即可。社团法人成立以后,以社团法人的名义由信众捐献租用或者建造教堂或寺庙都是这个社团法人合法的活动, 只要以社团法人的身份依法进行即可,不需要另外申请宗教活动场所许可证。

如现行《宗教事务条例》第三十四条规定的:“宗教团体,可以依法兴办社会公益事业,所获收益以及其他合法收入应该纳入财务、会计管理, 用于该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。” 教堂布道和佛堂讲经都是属于与该社团宗旨相符合的社会公益事业,有《宗教事务法》,《社团登记管理条例》 和《慈善法》等相关的这些相关法律对宗教组织的适用,即使没有事前审批对宗教组织也是完全能用事后监督的方式进行管理的。

《行政许可法》第二十条给予了公民和法人对于该不该设定行政许可向设定机关和实施机关提出意见和建议的权利, 笔者按照这个规定依法提出这个建议供立法机关研究考虑。

现行《宗教事务条例》的弊病

第一,目前的《宗教事务条例》存在事前审批和较多的消极防备的内容,给宗教团体特别是家庭教会的正常登记带来很大的困难,事实上阻碍了宗教信仰活动在人民中间的发展, 对于社会的管理、人民道德文明的建设起到了阻碍作用。这容易造成物质文明大发展的同时人民精神文明落后的局面,对于我国公民充分地行使宪法赋予公民的宗教信仰自由权利促进整个社会的道德水平提高和文明的进步是不利的。

第二, 目前的《宗教事务条例》虽然设定了行政许可,但许可标准可以说没有。 《行政许可法》第四条第五条和三十八条都规定,要设定明确的审批条件或是标准。并且在审批过程中严格依照这些条件或者标准决定给或不给许可。 但是纵观现行《宗教事务条例》 的第十五条、十四条、第三条和第四条,具体的审批标准很笼统。比如第十五条说要审查宗教活动场所的管理组织和规章制度建设,但是没有规定什么样的管理组织和规章制度是不符合标准的。 《宗教活动场所设立审批和登记办法》中规定了申请宗教活动场所登记证需要向哪个机关提交哪些材料,谁来批准, 但是没有规定按照什么标准或者条件批准。这样的行政许可条件设定没有满足《行政许可法》第四条第五条和第三十八条的要求, 因而是需要修改的。

我们面临的问题是:怎样修改? 假如要坚持登记前审批制度、细化审批标准,那么宗教管理部门是否有权任意决定什么样的管理制度和章程是可以接受的?这样的主管机关意志做主是否起到减损宪法规定的公民宗教信仰自由的权利? 宗教组织作为非营利自律性的组织,该组织的活动若有任何违法, 那就依照相关法律的规定处理就是;如果不违法,组织内部的章程内容可能各种各样, 除了符合法定形式以外, 政府真的需要设定标准来审批吗? 若政府自己制定一个审批标准,很有可能会与宪法中“宗教信仰自由”的权利内涵相冲突。

《中华人民共和国宪法》第三十六条规定:“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体、和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。”政府既不能干预公民的信与不信宗教、信哪个宗教、也不能干预公民的信仰活动的自由。以行政机关喜好的方式决定公民的信仰活动应该如何进行,很可能会违背某个具体信仰的实践习惯,因为行政机关官员作为非信仰者无法对每个宗教信仰都成为真正的专家。这样的事前行政许可恐怕没有积极的社会意义。

宪法权利与国际公约中相关义务相协调

此外,“宗教信仰自由”这个法律概念不仅在我国宪法中,在国际公约中也存在。

解释我国宪法第三十六条也不能随便解释,要遵循一定的法律解释规则。通用的解释规则中重要的一条,是解释国内法要与我国接受的国际条约的义务相一致。 因为在国际法上,“条约必须要遵守”是一条国际法的习惯规则,也是《维也纳公约法条约》第二十六条的义务,我国也是该条约的缔约国。 只要是我国缔结或者加入的条约,政府就有遵守的义务。与宗教信仰自由相关的国际条约是《联合国公民权利和政治权利公约》,我国政府领导人已经于1998年10月5日签字表示接受,只是尚未履行完国内批准程序, 条约尚未对我生效。

尽管如此,受国际条约的影响,在文字上,我国宪法规定的宗教信仰自由条款和有关国际条约的规定是相符合的,体现了统一的价值原则。 二战以后1945年制定的《联合国宪章》第一条第三款明确提及“不分种族、性别、语言或宗教,增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。为了保障人权与自由,联合国经济社会理事会于1946年设立了一个促进人权理事会,委员会的一个重要任务就是拟定一个基本人权与自由的宪章。 经过努力,1948年联合国大会通过了《世界人权宣言》。 其中第十八条规定:“人人有思想、良心和宗教自由的权利;此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。” 联合国成员们在《世界人权宣言》通过以后经过充分讨论起草修改于1966年又通过了两个阐明具体公民权利内容的条约:《经济、社会、文化权利国际盟约》和《公民权利和政治权利国际盟约》以及一项任择议定书。

其中《联合国公民权利和政治权利公约》第十八条规定:

一、人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由。

二、任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰自由的强迫。

三、表示自己的宗教或信仰的自由,仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。

四、本公约缔约各国承担,尊重父母和(如适用时)法定监护人保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育的自由。”

由于我国政府已于1998年10月5日签署了联合国《公民权利和政治权利国际盟约》,只是因为一些与国内法协调的具体原因全国人大尚未批准该条约,因此该条约尚未对我国正式生效。虽然如此,我国政府领导人在公约上签字的事实本身,已经证明我国接受该公约中包括的法律观念和义务(今后我国在批准该条约过程中声明的保留条款除外)。在这种情况之下,我国宪法中宗教信仰自由条款的解释,就不能轻易与该公约的规定互相冲突,因为一旦该公约获得批准,包括第十八条在内的内容便成为对我国有法律拘束力的国际法义务。因此,我们需要在履行这条国际法义务的基础上来解读我国宪法第三十六条的具体含义。即使没有批准,按照禁止反言的一般法律原则,我国也不能轻易否定公约中的重要内容.

公约第十八条第一款规定, 宗教自由权利”包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由”。我们宪法的第三十六条也必须包括这些法律保障。对照目前的教会现实, 笔者认为以下几项原则需要得到保障:

(1)政府不能为了实现所谓的宗教信仰平衡而强迫任何公民接受或者修改信仰, 一切地方人大和地方政府以此目的制定的地方性法规规章都是与宪法和与人权公约的义务相冲突的;

(2)教会无论是公开和秘密地聚会,如果是为了宗教信仰的目的,都是受到法律保护的。政府对秘密聚会的干预必须要有证据表明聚会不是为了宗教活动这一合法目的、而是为了其他非法目的;政府要保护而不是干扰这种公开或是秘密的宗教目的活动,这才能构成保护宗教信仰自由的行为。
(3)单独或集体的信仰实践都是许可的, 所以在宗教社团法人登记中就要放低对人数的标准限制《社团登记条例》要求50个会员才予以登记的标准对于宗教组织应该放宽。这点在新的《宗教事务法》中应予以考虑。

这样的国内规制方法,可以保证与我国已经承诺接受的国际法义务没有冲突,也符合国际通行的宗教信仰自由含义的理解。未来不会使我国在宗教信仰领域的制度与措施上受不必要的批评与质疑。

结论

未来《宗教事务条例》修改的方向是制定法律还是修改法规? 审批标准加严还是放宽?笔者上面的分析得出的结论是,按照宗教组织的积极社会作用,以及他和慈善法之间从思想到行动的联系,审批标准应该更放松,像慈善法的修改一样,去掉主管单位的事前批准更合适。 达到这个立法目的,需要制定《宗教事务法》, 而不是仅仅修改条例。 假如相反,修订后的《宗教条例》明确了几条审批的具体标准, 那么这些标准很可能与宪法规定的“公民有宗教信仰的自由”权利有冲突, 也很可通同时和联合国的《公民权利和政治权利盟约》内容产生冲突, 这些冲突是不必要的, 也是对于中国社会的道德水平提高文明的进步不利的方向。

为了减少对于宗教组织从事信仰活动的行政干预,确保宪法的信仰自由原则在实践中得到遵守,建议立法机关对于宗教组织的管理向慈善法看齐,严格按照《行政许可法》确定的原则去掉宗教组织登记前的任何行政审批要求 ,不要求进行“宗教活动场所许可证”审批, 同时在宗教团体的社团法人登记中也去掉行政机关的事前许可,改成直接依照修订后的社团登及管理条例进行社团法人登记。这样简化行政干预行政管理,能促使中国的宗教信仰实践健康发展,有利于培养文明公民、建设法治国家。

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