“三改一拆”中的法律与宪政争议

刘 祎    李 珍

内容提示:发生在Z 省的“三改一拆”城市化改造运动,因涉及拆除教堂十字架而引发宗教风波,多方面因素显示,政府的拆除行动并不具备坚固的合法性基础,有违宗教信仰自由和政教分离的法理内涵。在解决方案上,政府应以树立法治政府为宗旨,恪守政教分离这一处理政教关系的普世原则,同时遵守包括宪法在内的各项法律、法规和国家政策中有关维护信教自由的内容;宗教组织和信教者也可以藉由诉讼来维护信教自由和传扬宗教自由理念。
关键词: 三改一拆 宗教信仰 信仰自由 政教分离


一、“三改一拆”的社会背景提示

所谓“三改一拆”,系指Z省为贯彻落实“十八大”精神、[1]建设美丽Z省、推进新型城市化建设、加快转变发展方式,决定自2013年至2015年在全省范围内深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑三年行动。“三改”即指对旧住宅区、旧厂区、城中村的改造,“一拆”则是指拆除违法建筑。该行动的目标设定为通过三年努力,旧住宅区、旧厂区和城中村改造全面推进,违法建筑拆除大见成效,违法建筑行为得到全面遏制。

三改一拆的由来。经济转型升级需要土地资源,而违法违章建筑的普遍存在使得大量土地资源无法善尽其用,二者间的矛盾是推动三改一拆的根本原因。Z省是民营经济先行先试地区,改革开放以来,民营经济和中小企业蓬勃发展,但囿于人多地少、资源匮乏的要素制约和生产粗放、产业定位偏低的发展困局,30多年来,与当地经济持续不断增长平行的是乱搭乱建的小作坊、小工厂,以及其他各种违法违章建筑也在“野蛮生长”。这些违法违章建筑在给少数人带来巨大利益的同时,却成为Z省经济进一步发展、社会民生进一步改善的严重阻碍。[2]Z省自古有“七山一水两分田”的说法,人多地少是一直以来不可回避的矛盾,土地资源在Z省显得特别金贵。但是,一方面,违法建筑占据了宝贵的土地资源,尤其是城中村、城郊结合部等区域的违法建筑,往往是低小散产业的聚集地,生产要素流动性差,生产集约化程度低,资源无法得到合理有效配置;另一方面,大量新的产业投资由于没有宝贵的土地资源而无法落地。[3]此种局面正如Z省省委书记所说:“Z省经济要前行,城市要发展,群众生活品质要提升,都需要空间。现在无论城乡,都到了一个不拆不改难以迈步的当口,必须眼睛向内,改革挖潜。”[4]

行动的意义则描述为:开展“三改一拆”行动是贯彻落实党的十八大、省第十三次党代会精神和省委干好“一三五”、实现“四翻番”决策部署,加快推进物质富裕、精神富有现代化Z省建设的重要举措,是推进新型城市化、改善城乡面貌、优化人居环境、建设美丽Z省的迫切需要,是加强城乡规划建设、促进节约集约用地、加快转变发展方式的有效途径,是加强和创新社会管理、构建和谐社会的客观要求。

以上是对三改一拆的相关背景的简略描述,简而言之,三改一拆是一场涉及拆迁、改造的城市管理运动。从内容上看,它主要涉及土地、房屋、人员安置补偿等项目,转换成法律概念、法学用语就是一个权利问题,即物权和物权相关权利的协调保护问题。照理说,这样一项世俗活动与属灵的宗教信仰并无密切关系,但恰恰是在三改一拆中出现了宗教风波甚至上升为宪法上的宗教信仰自由争议。
二、十字架的树立与拆除,三改一拆中的法律争议



在这场牵涉广泛的“三改一拆”运动中,一项涉及宗教因素的事件被关注并引发众声喧哗般的争议,2014年清明节前,Z省很多三自教会接到政府发布的整改通知,主要内容为要求教会拆除其教堂屋顶上的十字架。为数不少的基督教堂,其堂顶或堂外的十字架建筑构件被政府视为违章建筑遭到行政处罚,那些不愿自行拆除的,政府则通过强制执行将其拆除。城市化改造波及到教堂,这可能也是难免的,毕竟改革开放之后,党和政府恢复了宗教信仰自由的宗教政策,公民的宗教信仰自由受到宪法和法律保护。宗教开始重新参与到人民的精神生活中来,宗教成为一项并不遥远也不罕见的社会现象。在三改一拆之前,事实上,在Z省的一些农村,有些地区已经出现了“未批先建、少批多建”的现象,建设了一些违法违章的宗教寺观教堂和民间信仰活动场所。对此,Z省省天主教爱国会副主任指出,“未经政府宗教事务部门批准而设立的宗教活动场所,不是合法的宗教活动场所,应当予以整治。经政府宗教事务部门批准而设立的宗教活动场所,但没有办齐所有建设手续而建造的宗教活动场所,都在程序上有所欠缺,应当进行整改。未经政府宗教事务部门批准而设立的宗教活动场所,又没有办理相关建设手续而建造的宗教活动场所,为违法建造的宗教活动场所,可以依法拆除。”[5]因此,从法治精神和现行法律规定来看,合法宗教建筑与违法宗教建筑有着本质区别,拆除违法宗教建筑并不会侵犯宗教信仰自由。“任何宗教都没有超越宪法和法律的特权,无权妨碍正常的社会秩序、工作秩序、生活秩序,这是现代文明普遍遵循的准则。任何人、任何社会组织都不允许凌驾于法律之上,宗教及宗教人士当然也概莫能外。”[6]但三改一拆所涉及到教堂十字架的树立与否,则引发了轩然大波甚至直到现在还没有停息的迹象,这在此前的城市拆迁改造中是较为罕见的。是什么原因让这起局部事件上升为公共议题,甚至牵涉到我国的政教关系和宪法上公民宗教信仰自由。本文以为,在这起事件中,存在这样几个此前不多见的特点,使得该风波吸引了诸多观察者的注意力。

第一、“护教”举动的出现。2014年清明节前,多个教会接到政府通知:拆除教堂顶上的十字架,其中尤以Z省的三江教堂最为瞩目。因为该教堂由信徒捐款3000 万元人民币建成,是当地规模最大的一间教堂之一,在教徒中具有标志意义。三江教堂隶属三自爱国教会,2013年9月还被县政府列为“全市样板工程”,成为当地地标之一。[7]当局于2014年4月3日通知教会,指三江教堂建筑违规,十字架太高,构成“严重安全威胁”。“拆掉附属楼,拿下十字架;如果不拿的话,整个教堂可能就要被炸掉了。”三江教堂的一位同工武某某说,‘这是我们最担心的’”[8]在拆除压力下,温州、永嘉周边有超过三千名基督徒前往三江教堂日夜守候。2014年4月3日,在政府发出疏散聚会群众的通知后,更是有数千名信徒跪在教堂台阶上。意图阻止拆除机械进场。Z省及当地教会为此发起了保护教堂的签名活动,数天之内,就收集到海内外数千人的签名。护教局面的出现,从信仰群体这一方而言,至少认为可能出现了“逼迫”宗教信仰自由的情形,相应的才产生了护教的想法与行动。不少信徒直接将教徒在三江教堂的聚集和守候行为称之为“护教”。另一方面,对于政府而言,护教与政府的执法行动形成正面的对峙,意味着执法的合法性、权威性受到挑战,信徒对行政行为的合法合理性产生怀疑继而对行为本身表达不服从。政府不仅要解决违建问题还要处理公民出于宗教信仰原因的抗法行为。护教的出现,让政府和信众都共同认识到拆除十字架已经不单单是一个违建处罚的行政法问题,而已经上升到宪法问题,即公民的宗教信仰自由。


第二、在不同宗教间区隔的不平等作法触怒了相关宗教的信徒。这次三改一拆中涉及到的宗教建筑拆除,大部分都归属于基督教、天主教,尤其是教堂顶上的十字架,在当地,更是为两教所独有的标志。尽管当地并不仅有基督教、天主教存在,五大宗教在温州当地都有相应的教堂、寺院、庙宇,但涉及到违建和十字架的拆除,多数还是涉及到这两教。即使有其他宗教也并无要求拆除宗教标志的通知。如佛教,灵隐寺为举办活动,曾未经审批搭建了一个1000平方米左右的大棚。“三改一拆”行动开始后,灵隐寺僧众带头拆除了该大棚。[9]

按照宪法第33条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”,第36条“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”“国家保护正常的宗教活动。”以及现代国家处理宗教和政权关系的基本原则——政教分离原则,导出宗教平等的具体原则。宗教平等既包括在宗教之间和宗教内部应当平等,还要求信仰之外的世俗政权应平等对待各该宗教,在各个宗教之间既不偏袒也不刻意压制,从而实现宗教平等。然而在这场三改一拆中,未闻其他宗教有被要求拆除各自宗教标志之情况,唯有温州当地基督教和天主教教堂,都接到要求拆除十字架的决定,这不能不让信徒们产生政府刻意逼迫基督教,偏袒其他宗教的疑窦。藉由拆除十字架,机关在削弱基督教外在显示度的同时,相当于变相扶持了基督教以外的其他宗教。当然这么说,绝不是认为宗教十字架就一定不能拆除,如果确实属于违章建筑并对如公共安全、城市景观规划等公共利益构成重大不利影响,基督教堂及其十字架当然不享有法外特权,理应依法办事。而本议题不妨需要认真考虑的是(1)教堂顶部的十字架是否构成违章建筑?(2)即使认定为违章建筑,那么是否存在违法阻却的事由,即可以不处罚的法定理由。根据《行政许可法》第六十九条之规定,行政许可即使存在法律瑕疵,如“对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;”或“行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;” 如果撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,可以不予撤销。《行政许可法》第六十九条第二款就属于法定的违法阻却事由。(3)政府是否存在选择性执法的情形,换言之,如果有其他宗教建筑同样存在违法的情形,就应当同十字架一样进行处理,而不应只针对基督教,或者十字架本身并不构成违建,而政府以违建为由拆除之,两者都可能构成选择性执法。选择性执法首先破坏了宪法上的法律平等(《宪法》第三十三条中华人民共和国公民在法律面前一律平等。其次,也违背了依法行政之要求;再者,会给相对人权益带来侵害。

第三、让人费解的事后移位作法,考验政府执法的正当目的。一个吊诡的现象便是有些教堂顶部的十字架拆除后,地方政府又会在教堂正立面上另辟一处区域安置十字架,区域的面积、十字架的大小规格,所用材料事先都有详细的计划安排。这在以前的拆除改造中未曾听闻过。既然要重新安放十字架,那么当初拆除是否合法合理,十字架树立在教堂顶端和偏居一隅对十字架的合法身份有影响吗?为什么政府的作为会给人这样的印象:十字架换个位置,就不违建了吗?换位置的代价是大地上再看不到高耸的十字架,没有了醒目的标志,教堂不再瞩目。既然将十字架视为违建要拆除,又为什么事后在指定位置按照预定规格重新安置十字架?再度安置的这个十字架是否符合教会教堂的需要?[10]如今,基本可以认为事后的修补重制的举动并不属于先前行政决定的内容,也不属于三改一拆的内容,而很可能是地方政府在实施过程中的变通作法。从法律和社会常识来看,行政机关都没有义务重新安置被视为违法的建筑物。这样多此一举既缺乏法律根据,且不被教会和信徒接受。那这样做的缘由,一种可能的解释:十字架违建与否与其许可证无关,而与其位置有关,十字架不在教堂顶部便不被认为违建。如此作法,自然会有信徒质疑:是否违建建筑并不取决于法律的判断,而是要看十字架对社会的影响力和行政机关的观感?影响力大了便需要拆除,放在不醒目难以看到的位置,便相安无事。

第四、拆除十字架决定中存在严重违反行政强制程序的作法。待拆除的十字架被认定为违章建筑,行政机关对其实施的强制拆除行为属于《行政强制法》的内容。从媒体反映的情况来看,当地政府在执法过程中并没有严格遵循行政强制法的相关规定,有多处违反行政强制程序的地方,根据杨凯乐的分析,当地政府的强制执行方式至少有四处违反了正当程序。一是没有履行事先催告程序;二是没有告知当事人依法享有的权利;三是没有直接送达法律文书给当事人;四是没有按照规定的方式执行,如Z省白泉教堂的十字架便是在清晨六点拆除的,在这个时间点进行强制执行,这是行政强制法所不许的。[11]

第五、即便遭到抵制,当地政府也坚持强拆十字架,没有采取政教协商的柔性办法,扩大了政教分歧。从接到拆除通知到最后拆除行动完成,整个过程之中,教会与信徒都在不断与当地政府、基督教两会、统战、宗教部门进行沟通协商,尽量化解矛盾。当地基督教的组织——Z省省基督教两会专就此事发出《Z省基督教界支持“三改一拆”倡议书》,[12]申明Z省的“这项行动是面向全社会,不是针对某一群体的。”一方面呼吁信徒“坚持爱国爱教原则,遵纪守法,服务大局。弘扬基督教爱国家、爱民族、爱人民、善良、顺服的信仰精神,树立护国利民、荣神益人的志向,树立法律面前人人平等的观念,做到遵纪守法、服从政府、维护教义、坚持信仰,冷静理性地、和谐地开展沟通协调,为树立基督教良好形象,服务大局、维护稳定。”另一方面因拆违涉及到信徒的宗教信仰自由和宗教感情,具有群众性、复杂性、敏感性特点,也积极呼吁“各地活动场所若涉及违法违章建筑需要整改的,请负责同工主动与相关部门积极沟通协商,努力维护宗教合法权益。……主动提出可行方案,争取办理宗教活动场所的相关权证,积极维护宗教活动场所的合法权益。”就是希望能够妥善和平解决违建问题,对那些因复杂历史原因导致的违建教堂,通过可行方案补办相关手续和权证,使之合法化,从而保障信徒的宗教生活。但此后,强拆十字架的行动,愈演愈烈,政府与信徒间的对峙也在加剧,不少信徒出于信仰情感以及对社会和谐的关切,纷纷向基督教全国两会咨询求助。2014年5月20日,基督教全国两会做出了《对部分信徒就Z省“三改一拆”中涉及教堂、十字架等问题的答复》。[13]该答复主要包含三点内容:1、“我们希望当地基督教两会、堂点的教牧和信徒,能正确和理性地看待政府的执法行动。主动承担责任,争取早日整改,努力在法律法规允许的范围内妥善解决业已存在的问题,维护基督教爱国守法的良好社会形象。”2、“恳请有关部门能多与当地基督教两会和堂点协商,在保护宗教界的合法权益、尊重信徒宗教情感的前提下依法妥善处置。个别地方出现因强拆而发生影响社会和谐的情况,是我们不愿意看到的。”3、“Z省各地又出现了教堂的十字架陆续被拆除或移位的情况,令人不安。众所周知,十字架是基督教重要标志之一,凝聚着信徒朴素的信仰情感。如果没有超越当初建造时的设计标准、也不存在安全隐患而被随意地强行拆除或移位,我们认为这样做是极不妥当的,应当立即停止!”遗憾的是,答复至今,当地的拆除工作并没有停止。在已经发生信徒护教、Z省基督教两会、全国基督教两会纷纷发表公开信、关切此事,尤其指明强拆或移位十字架,是极为不妥的,当地机关仍然不管不顾坚持进行强拆。这自然会让信徒们认为,机关不采取政教协商的办法来解决政教分歧转而坚持强拆是行政机关不尊重宗教信仰的表现。

本文认为上述这五点内容是此番Z省“三改一拆”引发宗教风波的主要因素。尽管当地机关喉舌《Z省日报》主张“从2013年初持续至今的“三改一拆”是一项普惠性、公平性的民生工程,并非打压某个特定信教群体的一时之举。”[14]但是愈演愈劣的强拆和海内外瞩目的护教都让这场行动显得不那么单纯,尤其全国基督教两会已经注意到“教堂的十字架陆续被拆除或移位的情况”,并明确表达态度立场:“如果没有超越当初建造时的设计标准、也不存在安全隐患而被随意地强行拆除或移位,我们认为这样做是极不妥当的,应当立即停止!”至此,本文认为十字架的树立和拆除已经不单纯是一个违建与否或执法程序的行政法事件(并不否认其中也有违建和行政法上的问题),而已经上升为一个宪法事件。在这起十字架的树立之争中,主要包含两个宪法问题,一是公民的宗教信仰自由问题;二是政教关系问题。下面就从这两个方面展开阐述三改一拆中发生的宪法问题。
三、十字架与宗教信仰自由


宗教信仰自由是历史悠久的自由权。在人类历史上,争取信教自由的抗争从未停止过,由于宗教需求或对某种至高至善存在的向往乃发自人的本性,但凡存在压制这一信仰需求的地方,信徒的抗争就不会停止。早在13世纪开始,一些欧洲国家就对某些宗教信仰者提供保护,以防止其受到歧视。1648年《威斯特法利亚合约》更是明确了宗教自由权,确立了“教随国定”。到了18世纪末期,已经有许多著名的法案规定了对宗教信仰自由的保护,例如1598年《南特敕令》、1689年《宽容法案》、1776年《弗吉尼亚权利法案》、1781年《奥地利宗教宽容法案》、1786年《弗吉尼亚确立宗教自由法案》、1788年《普鲁士宗教敕令》、1791年美国宪法第一修正案和法国1789年《人权和公民权宣言》。[15]

对世界多数国家的成文宪法产生深远影响的美国宪法,其第一修正案中便有保护宗教信仰自由的内容——“国会不得制定禁止信教自由和确立国教之法律。”类似的设计被世界大多数国家宪法所继受。我国宪法自无例外。宪法第36条规定:中华人民共和国公民有宗教信仰自由。至于宪法上的宗教信仰自由,其自由的内涵又包括哪些呢?综合学界各说,本文认为我国宪法上宗教信仰自由就其内容应包括如下几个部分:

(一)内在信仰自由。内在信仰,是指公民对于不同的宗教信仰的认知、选择、归属和放弃。由于外人通常无法藉由单纯的观察而了解公民内心信仰,所以也被称为内在领域,它形成了宗教信仰自由的核心,宗教信仰自由的其他内容都围绕其展开。其更具体的细部内容包括:1、不得强制或奖励特定宗教信仰。宗教信仰本身系人的内心活动,透过强制、惩罚或奖励的手段让他人做出表面的同意,应视为对公民宗教信仰自由形成和保有的一种干涉。因为信仰不能强制(奖励)这条原则一旦动摇,限制其他非法手段也就完全失去意义;结果只能是一切强迫手段都会变得合法化。2、政府不得课以特定信仰者不利益负担。国家不得对特定信仰者,包括对不信仰宗教者课予不利益。国家虽不以强制手段干涉,但以歧视性、不利益的方式对待特定信仰者,亦属侵犯公民宗教信仰自由。并且,形式上平等且普遍适用的国家行为,如果是出于课予不利益的目的加以适用,也构成国家对宗教信仰自由的侵犯。譬如,法院故意将庭期订在麦加朝觐期间,使得有宗教信仰的一方当事人因为无法出庭而丧失胜诉权,那么法院对庭期的决定即属对宗教信仰自由的侵入。3、不得强制公民表白信仰。公民享有对其内心信仰保持沉默,不被强制表白的权利。国家公权力的侵害以对个人宗教信仰内容的掌握为基础,首先乃是窥探个人内心之信仰。在日本江户时代,政府为了查知基督教徒以对其进行镇压,逼迫民众用脚踩踏基督或圣母玛利亚的画像便是此例。4、宗教教育的自由。宗教信仰自由除禁止国家公权力对宗教信仰内容为强制、奖励、不利益外,尚包含宗教教育之自由。为使个人能够健全的形成内心的信仰,进而选择宗教观的归属,个人须享有宗教教育的自由,以对宗教的历史、教义、意义有所了解,从而审慎真诚的做出宗教信仰的认同。同时个人也有不接受宗教教育之自由,以避免个人思想受到侵扰和个人世界观之形成受外界所操纵。在子女未成年前,父母应本着儿童最大利益原则来行使对其子女的宗教教育权利。

(二)宗教行为自由。内在的信仰离不开行为的传递表达。一方面人的宗教需求不会仅停留于内心信仰领域便为自足,仍需要外在的宗教行为来满足个人的宗教感情;另一方面各个宗教也都鼓励信徒积极向外表达宗教信仰,“信心没有行为就是死的”。所以内在的信仰和外在的行为是不可轻易切割的,具体就宗教行为自由的范围,其细部包括:1、宗教仪式自由。宗教仪式之自由系指个人对于宗教仪式之参与不参与,以及就宗教仪典之举行方式、流程与内容享有依其教义而为决定,不容国家权力予以介入之自由。既包括不参与不作为一定宗教仪式活动的自由,亦即不将内心宗教信仰表现于外的自由。如不被强制参加宗教仪式、强制进行宗教表白。也包括积极从事宗教仪式活动的自由。2、传教自由。传教自由系藉由宗教宣传、宗教教育及其他宗教活动,以推广个人所信奉的教义,获得信徒的自由。亦包含批判其他宗教,使其他宗教信徒改变信仰的自由。[16]传教自由就其积极面乃积极主动地推广教义,消极面则包括个人不受传教影响,保持个人内心信仰形成和保有自由。传教自由与宗教仪式自由的区别在于,前者重心在于积极宣扬教义于非信徒和异教徒,劝其入教或改宗,从而达到团结多数人共同信奉同一宗教的目的。而仪式自由则没有这一目的。3、宗教结社自由。宗教结社自由系指公民、组织设立宗教团体(如教会、教派)并举行团体活动,加入特定的宗教团体以及不加入特定的宗教团体等方面的自由。[17]宗教结社自由的意义,除了能更好的表现宗教信仰外,还涉及到宗教的永续发展、运作、扩张和抵抗国家公权力的侵犯,以及形成宗教内部事务的自治。

以上是关于宗教信仰自由的内涵,那么在这起事件中,十字架与宗教自由之间的结合点应做如下之说明。首先,十字架作为基督教最著名的标志物之一,它被视作基督教内在信仰的一种外化表达,于是可归属于宗教行为自由的范畴。在行为自由的三种细分内容中,十字架又与哪部分相紧密联系呢?本文认为,三种具体自由都可能与十字架相关联。十字架作为物的概念,本身并不是一种特殊的自由,当宗教行为自由的实践需要借助十字架这个媒介来表达时,如宗教仪式自由,基督教每个仪式活动都离不开十字架的高举,难以想象在基督教仪式中十字架不出场的局面;在传教自由中,十字架也是基督教精神的重要象征,凡与基督教有关的活动都能发现十字架的光亮;而在宗教结社自由中,十字架更成为呼召信徒聚拢的灯塔;切离了十字架,宗教行为自由便可能受到妨碍而难以顺畅实现。从信徒自身的角度而言,所有的宗教生活几乎都离不开十字架,对十字架这个标志物当然怀有很深的感情,“十字架是我们信仰的象征,主耶稣在十字架上为我们舍命的爱彰显了上帝向着世人的爱,也为我们带了救恩。”[18]综上所述,十字架系实践宗教行为自由的重要媒介物,不能轻易切离十字架与基督信仰或宗教信仰自由这项宪法保护自由间的关系。至此,在Z省三改一拆中,十字架如果没有超越当初建造时的设计标准、也不存在安全隐患而被随意地强行拆除或移位,便已经构成了对公民宗教信仰自由的公权力侵犯。要求信徒在没有十字架出现的条件下过宗教生活,就如同鸟儿没有双翼却要飞翔一样。

在拆除或移位事件中,有一种论点主张“教堂的十字架是基督教的外在标志物,信仰需要外面的体现,更需要内心坚守。”[19]换言之,外面的十字架不重要,里面的十字架才重要。对于该论点,本文会从两个方面来加以回应:其一、外面的十字架是否真的如地方政府所认为那样不重要,内外十字架之重要性的划分是否有意义?其二、退一万步讲,即使政府认为十字架不重要,在十字架没有超越当初建造时的设计标准、也不存在安全隐患的情况下,那么政府是否就能以重要性低为由拆除教会的财产。换言之,政府在处置自己不拥有所有权或使用权的物的时候,该物重要程度低就能够成为拆除行为正当化的理由吗?

回应第一个问题:诚如前述,内在的信仰自由和外在的宗教行为自由同属于宗教信仰自由的组成部分,而且内在和外在是不可分的。争论外在的十字架和内在的十字架哪个更重要是徒劳无益的,尽管2014年4月23日Z省基督教两会提出“信仰需要外面的体现,更需要内心坚守”暗示内在信仰比外在的宗教表达更为重要些,但在5月20日,全国基督教两会做出的答复中就指出,十字架“被随意地强行拆除或移位,我们认为这样做是极不妥当的,应当立即停止!”其实就否定了“内在信仰比外在表达更重要”的观点。将内在信仰与外在行为割裂开来既违背了基督教的教义也与宗教信仰自由的内涵相抵触。正如《罗马书》所说:“心里相信”,也要“口里承认”[20]口里承认就是宣告出来。十字架就是一个信仰的宣告。十字架既然摆出来,就是基督徒信仰有形的表达。基督徒通常是借有形的标志来表达信仰的,比如信心是通过行为来表达;(雅2:26)所以,信仰和行为的区别是无神论者或非基督信仰人士的看法,在信徒或基督教内,并不会刻意去区分信仰和行为,信仰和行为在宗教信仰自由里具有同等重要的地位,所以那种认为外在信仰表达不重要所以可以拆除的想法,既是错误的,也有违宗教信仰自由的本义。至于十字架是否树立属于宗教自治的权限,也有教堂不树立十字架,盖其认为十字架是历史上残酷的刑具,过于血腥,与他们希望的“上帝是爱”不协调,于是不树立十字架,尽管这种观点在神学上有讨论,但毕竟属于宗教自治的范畴,是教会自主决定下做出的,没有外界的干涉,所以也是符合信教自由原理的。但如果十字架并不影响公共利益,教会希望树立而被公权力强制拆除或移位,这就构成对宪法上宗教信仰自由的侵入了,这时,政府就成了教会的主人,控制了教会,取代法律决定教会应该表达什么、不表达什么。当外在的表现自由丧失了,内在的信仰自由也便空洞化了。这当然不利于我国公民宗教信仰自由的进步。

回应第二个问题:教堂顶部的十字架,很明显是教堂的构件并且是基督教堂不可缺少的重要组成部分,十字架虽然小但象征意义不可小觑,诚如全国基督教两会所言:“众所周知,十字架是基督教重要标志之一,凝聚着信徒朴素的信仰情感。”没有十字架的教堂是不真实的。即使不触及教堂单纯拆除十字架也是对宗教感情的伤害和宗教信仰自由的侵犯。既然十字架是教堂的组成部分,如果教堂不存在违建疑义,或者有违法阻却事由(可以通过补办相关手续使之合法化,即“法律法规允许的范围内妥善解决业已存在的问题”),那十字架作为教会的财产,政府要强拆或移位十字架,理由只能依据法律,而不能以十字架重不重要作为判断标准,教会对自己拥有的财产具有完全的产权,政府凡是出于法定原因之外的理由处置本身没有所有权的财产,都是对私有产权的侵犯。

四、十字架与政教分离


本事件涉及的另一个宪法问题便是政教分离。政教分离其意义在于禁止国家把某一特定宗教定为国教,国家与宗教之间应保持各自的管辖领域。国家可以介入国民的世俗生活,而信仰生活应由国民自主安排。在本质上,政教分离要求国家在宗教面前保持中立性,禁止“宗教政治化”与“政治的宗教化”。[21]政治与宗教相分离(或者教会与国家分离)是政治现代化和民主宪政的成果。传统社会与现代社会一大区别便是意识形态的独断性,在近代以前的西方社会,某一种宗教被确立为国教,社会的方方面面都被宗教意识所统治着,在社会生活、国家政权、法典法条之中处处可见宗教教义的渗透。教权和王权相互交织互相利用,于是产生了诸多的宗教压迫、争斗乃至宗教战争,而在这些战争中,世俗社会及其王权也每每卷入其中,两者共同作用之下给社会和人民带来灾难浩劫。所以,自近代以来,政教分离逐渐成为处理教会和国家间关系的准则。意识形态不再由教会垄断而付诸社会自然形塑。

政教分离有着丰富的思想谱系。最初政教分离的鼓吹者们从《圣经》和基督教教义中寻找有关政教分离的依据。《马太福音》中“凯撒的归凯撒,上帝的归上帝”被视为世俗与神圣间的分别。17世纪的英格兰哲学家约翰·弥尔顿从新教教义出发抗议他所处时代的圣公会和长老派教会的国教化:《圣经》上说得很清楚,“基督的王国不在这个世界上”,并且他的教会“不是靠武力和强迫而矗立,那些都是世俗的权威。”基督的教会也不像某些“葡萄藤”,它“如果不攀附在世俗力量的榆树干上就不能活下去”;它也不是什么“离开了世俗权威这个支柱或者扶壁”就不能自己站立的建筑。恰恰相反,弥尔顿争辩说:“正因为世俗的官僚体制和教会混淆了它们的管辖之物”,以至于“整个基督教王国”已然收获了一个“痛苦的收获”——十字军和战争,宗教裁判所和集体屠杀,流血和迫害。正是因为教会和国家曾经“混淆”了它们的权力和职能,以至于教会“欺世盗名,成就了罗马教宗的暴政专制,它掩饰在宗教的名义之下,并假以世俗的权力,这是它违背基督的训诫而劫掠来的东西。”[22]至于古典自由主义者如洛克和法国大革命时期思想家孔多塞也曾阐述过政教分离思想,如洛克说神职人员的权力“既然事属教会,就应当仅限于教会的范围之内,而不能以任何方式延伸到世俗事务上,因为教会本身是一[23]个绝对分离且区别于国家的事物。两者之间的界限是固定的,不可变动的。”孔多塞则认为尽管“把圣礼、惩戒和教会职能等事宜留给教士们”是必要的,但国家必须采取步骤消除天主教教会及其神职人员在社会和国家中的传统影响和特权。[24]

资产阶级革命之后,美国的建国者们将政教分离思想改造为一项宪法原则,使之规范化。这项原则的内涵扩展为:第一、教会国家分离原则是保护教会免于国家干预的一个手段。第二、教会与国家分离原则还是保护国家免于教会干预的一个手段。第三、该原则还被援引来保护个人的良知自由不受教会侵害、也不受国家侵害的手段。第四、该原则也被当做一个基本原理,来保护社会及其成员免于不情愿地参加或者支持某种宗教及其规定为实证法的教义。[25]基于上述见解,美国最高法院前首席大法官伯格在“沃尔兹诉纽约税收委员会案”中对宪法第一修正案中“国会不得制定禁止信教自由和确立国教之法律”解释道:既不能容忍政府设立宗教的行为,也不能容忍政府干预宗教的行为。

我国宪法虽然未有明确的政教分离内容,但学者们从宪法解释出发,认为宪法第36条第3款“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”系属政教分离内容,但它仅强调了宗教不得干涉国家、社会,并没有同时申明国家也不得干涉宗教。这个宪法上的疏漏,使得眼下在处理中国的宗教议题时,容易出现片面要求宗教界服从政府施政从而显示对政教分离的顺服而不是在利用宗教“搞破坏”,而政府本身介入宗教的行为则缺乏规管。在Z省三改一拆事件中,对于归属教会的十字架,地方政府的强拆或移位,是对教会内部事务的干涉和对信徒宗教信仰自由的侵犯。首先,如前所述,是否树立十字架乃教会自治的范围,在不影响公共利益的情况下,政府无权决定十字架树立与否,况且政府对于十字架并不具有所有权,所以更不能代替所有权人——教会以重要性高低来判断十字架的存废。其次,政教分离要求政府保持宗教中立,在基督教的十字架被拆除移位之后,倘若其他宗教的标志物仍然挺立,在事实上形成了政府对特定宗教的逼迫和对其他宗教的“奖励”。再次,从政教分离原理来讲,倘若政府的执法行动依据的是普遍中立的法律,即立法者不含有压制或奖励宗教的立法目的,那么即使法律的执行会给某个宗教带来负担、不利益,这样的结果也被认为合法合宪,并不构成对政教分离的抵触。但是在这次三改一拆中,从此前分析的五点因素乃论,地方政府的执法行动存在选择性执法、不遵守行政强制程序、对于教堂和十字架的违建问题,即便可以在法律法规允许的范围内协商柔性处理也不予理睬。尽管Z省基督教两会辩解说“这项行动是面向全社会,不是针对某一群体的”,但是全国基督教两会并没有认可这一说法。并且地方政府在执行过程中,有多处脱离法律规定的情形,在遭遇信徒对峙的情况下,也未能改变强拆决定,毋宁说此次宗教争议,已经脱离了法律的轨道,而变为国家权力与宗教信仰的一次直接碰撞。这时,政府施政的依据已经不再是法律本身而是政府所关注的政治利益,而政治利益如果不在宪法法律轨道之内,便容易流于狭隘或成为派系利益甚至政治官员的个人利益,在这一点上,围绕十字架所发生的争议可视为行政权力介入宗教领域实现片面利益的一项表现。



结论


宗教与法律的关系,这一议题,当前在规范层面可以体现为宪法上的宗教信仰自由条款,在思想观念层面则可以体现为处理政教关系的基本原则——政教分离(政权与宗教相分离)。上揭两方面是保证一个国家、社会在存有宗教的同时,既能实现宗教自由又能避免国家分裂、社会秩序混乱,宗教乱象丛生的充分必要条件。透过“三改一拆”中十字架存废之争,一方面显示出政府事涉宗教的执法行动在目的正当性、程序公正性、法律、法规、规章适用准确性、贯彻政策妥当性等诸多方面存在瑕疵,相较之下,在其他行政活动都开始逐渐吸纳法治思维,引入正当程序理念、提升执法水平的当代,涉及宗教因素的行政活动仍遗留了不少保守、近乎人治的惯性思维和作法,这不能不说是宗教领域法治化进步缓慢的结果;另一方面宗教组织和信仰群体虽有维权的强烈意愿也采取了诸多方式,但在与执法者进行法律对话、理性辩论、藉由法律途径伸张权利等方面也显现出能力不足,以致于频繁诉诸于“伤害了宗教感情”等类似于“诉苦”的方式,殊不知,宗教自由和政教分离思想都有着十分厚重坚实的理据,当前相关的法律、法规等诉讼依据也具有了一定的操作性,采取冷静、客观的法治方式维护信仰自由并非不可能。但从宗教界处理这一风波的过程来看,法治思维和法治手段缺席,还是沿用陈情、诉苦、找上级、扩大影响等非法治手段。

总而言之,从全局来说,宗教法治化是当前正在进行中的法治国家建设的一部分,缺失了这一部分,法治国家难以宣告成功。从宗教法律关系内部来说,“三改一拆”事件反映出宗教法治化是一个主体间性的过程,政治体固然暴露出不少法治问题,作为另一方的宗教组织和信教群众,法治能力的不足也是明显的。对于至关重要的宗教信仰自由,双方的法治补课都还有较长的一段路程。


本文系2013年教育部人文社科青年基金项目《宗教领域基本法律体系构建问题之研究》(13YJCZH112)和湖北大学人文社科项目《宗教事务的法治调整和政策设计》的阶段性成果。

(作者简介:刘祎,法学博士,湖北大学政法与公共管理学院副教授;李珍,湖北大学政法与公共管理学院硕士研究生)

载于《宗教与法治》秋季刊,本网首发,转载请注明来源。
[1] 遵循社会科学学术习惯,全文对所涉及地域做了技术化处理,一律简称为“Z省”。
[2] 柴国荣:《改出美丽浙江 拆除发展空间——浙江“三改一拆”调研报告》,载《党政视野》2015年第04期。
[3] 胡坚:《三改一拆:浙江发展的历史选择与政治担当》,载《浙江日报》2015年5月29日第14版。
[4] 柴国荣:《改出美丽浙江 拆除发展空间——浙江“三改一拆”调研报告》,载《党政视野》2015年第04期。
[5] 郏山君:《宗教信仰自由与“三改一拆”不矛盾》,载《浙江日报》2014年8月28日第3版。
[6] 沈少春:《从“三改一拆”看宗教信仰与世俗事务》,载《浙江日报》2014年8月24日第2版。
[7] 转引自徐絮:《教堂遭劫》,载《财经文摘》2014年第6期。
[8]【特稿】直击温州永嘉三江教堂的强拆危机 - 福音时报--基督教资讯门户网站
http://www.gospeltimes.cn/news/301,2015年8月11日访问。
[9] 马杭清:《我们坚决支持“三改一拆”》,载《浙江日报》2014年8月23日第3版。
[10] 在2015年5月颁布的《浙江省宗教建筑规范》(征求意见稿)中对十字架的安置做出了规定:“十字架一般应整体贴附在宗教主体建筑的正立面上,‘十字架’长与建筑物正立面的比例应小于1:10” 但在对佛教、道教、伊斯兰教的标志物规定中未见有大小或位置的限制。
[11] 更为详细的内容可以参看杨凯乐非常细致的法律论证;杨凯乐:《拆除十字架运动中的法律问题》
ShowArticle.asp?ArticleID=4960,2015年8月11日访问。
[12] 浙江省基督教三自爱国运动委员会、浙江省基督教协会:《浙江省基督教界支持“三改一拆”倡议书》,浙江省民族宗教事务委员会
http://www.zjsmzw.gov.cn/Public/NewsInfo.aspx?type=11&id=2567a330-f7f8-4a9b-b6e2-9571001f27bd,2015年8月11日访问。
[13] 对部分信徒就浙江省“三改一拆”中涉及教堂、十字架等问题的答复 - 本会动态 - 中国基督教网
http://www.ccctspm.org/news/ccctspm/2014/512/14512370.html,2015年8月11日访问。
[14] 孔陈焱:《宗教建筑也要体现法治要求》,载《浙江日报》2015年5月19日第3版。
[15] 张千帆:《宪法与人权指南》,中国人民大学出版社2012年版,第43页。
[16] 阿部照哉等:《宪法·基本人权》,周宗宪译,中国政法大学出版社2003年版,第135页。
[17] 林来梵:《从宪法规范到规范宪法:规范宪法学的一种前言》,法律出版社2001年版,第155-156页。
[18] 艾略特:“从三江教堂事件谈中国教会的十字架”,
ShowArticle.asp?ArticleID=5009,2015年8月11日访问。
[19] 浙江基督教两会:“浙江省基督教支持‘三改一拆’倡议书”,
http://blog.sina.com.cn/s/blog_a632b62f0101grpo.html,2015年8月11日访问。
[20] 《罗马书10:10》
[21] 韩大元:《试论政教分离原则的宪法价值》,载《法学》2005年第10期。
[22] 转引自约翰·维特:《宗教与美国的宪法实验》,袁瑜琤译,中国法制出版社2012年版,第92-93页。
[23] 转引自约翰·维特:《宗教与美国的宪法实验》,袁瑜琤译,中国法制出版社2012年版,第94页。
[24] 转引自约翰·维特:《宗教与美国的宪法实验》,袁瑜琤译,中国法制出版社2012年版,第94页。
[25] 参见约翰·维特:《宗教与美国的宪法实验》,袁瑜琤译,中国法制出版社2012年版,第94-102页。
转自普世社会科学网

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