《宗教事务条例修订草案(送审稿)》评论(一)

杨凯乐

一、 序言

二、 为什么要修订?

三、 政策法制化的经典文本

四、 所有宗教团体平等受益?

五、 结论

一、 序言

2016年9月7日国务院法制办在其官网发布《关于<宗教事务条例修订草案(送审稿)>公开征求意见的通知》。《宗教事务条例修订草案(送审稿)》(以下简称“草案”)与2005年3月施行的《宗教事务条例》(以下简称“现条例”)相比:现条例共七章,草案共九章,增加了“宗教院校”和“宗教活动”两章;现条例48条,草案共74条,增加了26条;现条例5966字,草案

9542字,增加了3500多字。就关键词而言,现条例出现4次“审批”、5次“备案”、2次“审核”、9次“批准”,而草案出现6次“审批”、7次“备案”、4次“审核”、19次“批准”。由于立法技术的粗糙在同样的事项上重复使用上述词语,导致表面上增加了2次审批,2次备案,2次审核,10次批准,实质是增加3次审批、2次备案、2次审核及2次批准。就法条(内容)而言,草案针对宗教团体和公民等增加了10项禁止性规范和9项义务性规范,即共增加19项强制性规范。就“法律责任”而言,现条例出现3次罚款,修订草案则出现7次,并且针对个人的罚款数额为1000元以下,针对组织者的则最低为2万元,最高达至30万元。从以上分析可见,该修订草案增加的强制内容及相应强制程度远远高于现条例。

即使假设2005年施行的《宗教事务条例》是保护宗教信仰自由,按照上述分析,与现条例比较,修订草案增加了对宗教信仰自由的限制内容,并相应提高了限制程度。

不论是现条例还是修订草案,第一条规定都保持不变:即“根据宪法和有关法律,制定本条例”。

宪法本不应对作为基本人权的宗教信仰自由作出具体规定,而当对最可能侵犯该项人权的国家权力如立法权和行政权设定防范措施。如果宪法为保护该项人权而限制国家权力的制度设计不存在、太笼统或过于抽象无法操作,那么国家立法机关行使立法权或行政机关行使行政立法权,就可能利用宪法规定的笼统抽象和模糊,制定具体的但却是限制甚至取消宗教信仰自由的法律规范。

本文并不直接简单认定《宗教事务条例》的修订完全限制或剥夺了宗教信仰自由,而是试图分析该条例修订与宗教信仰自由间的复杂关系。这是本文一以贯之研究的核心议题。

本文第二部分分析该条例修订原因,从国家安全、部门利益和公共服务三个层次来论述;然后,从修订草案内容与历次宗教政策文件的内容做一简要比较分析;第四部分比较佛教与基督教家庭教会对宗教管理体制的不同反应;第五部分作出结论。

二、为什么要修订?

为什么要修订《宗教事务条例》?对修订方修订目的的分析将有助于我们理解该条例修订内容是否保护宗教信仰自由。国务院法制办专门就修订该条例的原因给出如下解释:“近年来,随着国际国内形势的深刻变化,宗教领域出现了不少新情况新问题,给宗教事务管理提出了新的课题和要求。党的十八届四中全会明确提出要抓住提高立法质量这个关键,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。这些都迫切要求进一步修改完善《条例》,使宗教事务管理的相关制度更加完善,涉及宗教事务管理相关部门的职责更加明晰,行政许可、行政处罚等程序更加规范,对公民宗教信仰自由权利的保障更加有力。下面将分析哪些是“新情况新问题“?

国家安全

2014年4月15日中央国家安全委员会首次会议召开,“总体国家安全观”概念首次出现。2015年7月1日,《国家安全法》公布施行。该法第二章“维护国家安全的任务”第二十七条规定:

国家依法保护公民宗教信仰自由和正常宗教活动,坚持宗教独立自主自办的原则,防范、制止和依法惩治利用宗教名义进行危害国家安全的违法犯罪活动,反对境外势力干涉境内宗教事务,维护正常宗教活动秩序。

国家依法取缔邪教组织,防范、制止和依法惩治邪教违法犯罪活动

由此,“宗教安全”首次通过法律正式公开成为国家安全内容之一。2013年北京金水桥事件和2014年昆明火车站暴力恐怖事件的发生,表明与宗教极端主义有关的人员和组织力量开始以恐怖主义行动方式对国家安全产生威胁。这应该是“宗教安全”出现的背景之一。

宗教组织、信徒及其活动的开展是否威胁(君主或民族)国家主权,是否支持或参与到主权代表者意图推动的政治进程及共同体建造事业,即“宗教安全”问题,早在17—18世纪欧洲就成为宗教(组织)与国家(政府)关系的焦点。当时的英美共和主义理论家就担心“统治权外另有统治权或国中有国”(imperium in imperio),害怕所有的宗教组织尤其是罗马天主教成为共和主义主权的首要竞争对手。为了保障宗教自由同时实现主权国家的安全,当时美国应用一般法人法废除特许赋予教会法人资格的做法,但限制了教会法人持有土地和收入等财产的数额。

有学者认为:中国自1949年以来宗教政策经历了“安全为主、统战为辅;安全至上、统战消亡;安全与统战相对平衡以及统战为主、安全为辅”的四个阶段。但无论是安全至上和统战至上,尤其安全至上,不利于甚至严重损害宗教工作。上述观点正确指出宗教与国家安全的平衡关系及对宗教安全的恰当定位。

如何理解宗教安全:即将保障宗教信仰自由作为宗教安全内容之一,还是利用宗教安全以法制名义最大限度压缩宗教信仰自由空间。如果以2016年全国宗教工作会议的“提高宗教工作法治化水平”作为一个理解和调整宗教政策的认知框架,无疑,“利用宗教安全以法制名义最大限度压缩宗教信仰自由空间”,是提高宗教工作法治化水平过程中必须避免的陷阱。

部门利益?

2016年3月,地方宗教管理干部撰文认为:“打着宗教旗号、以宗教名义、借宗教活动之机干预司法、行政、教育、婚姻等社会共公事务,甚至借机行违法犯罪、危害国家安全之实,这才是《条例》遭遇的真正“瓶颈”。值得立法专家们深思。”今年国家宗教事务局局长在全国政协会议上发言。他就遏制宗教极端思想,实现“去极端化”工作目标的首要建议乃是“根据《反恐怖主义法》有关规定,建议修订《宗教事务条例》,增加反对宗教极端思想的规定。”

从地方宗教管理部门和国家宗教管理部门领导干部的专文可以看出他们认为《宗教事务条例》无法实现维护国家安全任务,主动要求修订该条例以在行政管理中实现“去极端化”目标。

另外,国家宗教事务局官网6月刊登专文提到该条例在适用过程中:关于执法责任的规定不明确,处罚手段单一,处罚措施偏软,操作性不强;宗教工作机构不健全,社会地位低,缺乏权威。我们可以认为这位地方宗教管理干部的观点,为国家宗教管理部门认同并作为修订条例原因之一。那么,就会出现一系列问题:宗教工作在何种范围和程度上参与反恐?参与反恐将相对提升宗教管理部门在政府系统内的地位和权威,并相应增强或扩张其(处罚)权力,由此导致宗教治理“过度反恐化—刑法化”。所以,如何防止修订因参与反恐而使整个宗教管制“过度反恐化—刑法化”,是一个必须解决的立法困境。

公共服务

修订草案最具现代政府意识的三点在于:第一次以法律规范的形式表示政府要“为宗教团体、宗教院校和宗教活动场所提供公共服务”(第六条第三款),并将宗教团体、宗教院校和宗教活动场所定为非营利组织(第五十二条)。第三点则是通过修改体现对一定审批事项的取消。

2005年《宗教事务条例》施行,但未明确宗教活动场所是否具有法人资格。而由于宗教活动场所不仅是开展宗教活动、推动宗教发展的最重要的主体,而且在慈善事业中发挥重要作用。然而,因其不具有法人资格,无法以其名义独立签订合同、持有财产、开设银行账户,不仅阻碍其宗教活动的开展、投入慈善事业,甚至导致其无法保护自身财产。

2011年,宗教活动场所和宗教院校可以按照银行结算账户管理规定,向银行业金融机构申请开立单位银行结算账户。2012年,国宗局发布《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》。该意见鼓励宗教活动场所捐款捐物、设立公益慈善项目、设立公益慈善组织,并给予相关税收优惠。由于税收优惠难以到位,2014年,宗教活动场所可以申请享受免税资格。同年,宗教活动场所和宗教院校可以申请组织机构代码证。从上述历程可以看出宗教部门逐步努力为宗教活动场所争取独立开展各项活动的便利条件,对宗教活动场所获得法人资格提供了制度基础。

所以,这次修订需要将这些提供宗教服务的积极经验上升为法律规范,为宗教活动场所的法人资格及相关权利提供法律保障。

三、政策法制化的经典标本

《宗教事务条例》修订草案宗教团体、宗教活动场所、宗教院校、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产六章并列的结构,作为宗教管理的六个要素,源于文革结束后第一份宣示宗教政策的文件《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(以下简称19号文件)的基本内容。

所以,尽管1991年《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(以下简称6号文件),首次提出“依法对宗教事务进行管理”,但实际上宗教政策法制化早就开始,因为19号文件就是宪法第36条即“宗教”条款的基础。这是我们理解《宗教事务条例》内容来源的关键。

这种政策文件与行政法规规范关系,最明显地体现在修订草案第一章“总则”。第二条、第四条、第五条属于“宗教信仰自由政策”的基本内容;三十年来宗教政策被浓缩为16字,加上“遏制极端”,就是这次新增的第三条;第六条第一款在19号文件中出现只言片语,而在6号文件中呈现出很重分量,而在“全国基督教私设聚会点治理工作”的文件中则可以经常看到与第二款类似的内容。

而其余各章对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所、宗教活动的各种审批程序,首先源于19号文件中“行政领导”、“安排(宗教活动场所)”、“教育(宗教界人士)”模糊抽象的语言,然后被6号文件更有强制性质的要求如“坚决制止”、“坚决抵制”、“坚决打击”、“不允许”、“不得”、“审批”予以具体化,同时在行政管制过程中由各省宗教部门、公安部门甚至宗教团体自身文件的制度组合形成。例如这次修订草案中第八条“宗教团体的职能”、第三十五条“指定临时活动地点”、第四十四条“禁止在国民教育学校传教”,在不同文件中或者已有基本一致的表述,或者是原有内容修改、变通或提炼后的结果。所以,修订草案看上去比现条例严苛,而实际上仅仅是政策文件法制化的程度更高而已。可以说,与其他法律法规相比,该条例修订草案是政策法制化的经典文本。

四、所有宗教团体平等受益?

1989年3月12日,中国佛教协会会长赵朴初与中国基督教协会会长丁光训联名向全国人大提出《中华人民共和国宗教法(建议草案)》。赵朴初先生在全国政协会议上还提到:“宗教界委员发言时指出,在落实宗教政策问题上,一是寄希望于全国政协宗教委员会的监督作用,一是寄希望于宗教法的制订。我们切盼全国人大常委会法制部门将制订宗教法的工作提上议事日程,使具有中国特色的宗教法早日诞生。”

之所以赵朴初先生强调制订宗教法,根本原因在于防止有关宗教的行政法规和地方性法规限制宗教,切实保护宗教财产。具体体现在当时只有一小部分批准开放的寺庙或教堂获得合法地位,而大部分寺庙或教堂不能作为宗教活动场所登记,即寺观教堂无法被宗教组织用于宗教活动,而被军队、文物、旅游或园林部门占用。

从1980年代至今,宗教组织尤其是寺观教堂为维护自身独立开展宗教活动地位并保护其财产,与当地不同政府部门展开了不同形式的维权活动:1980年代主要是寺观教堂为恢复其宗教功能和财产权利与当地政府协商、谈判,包括向中央相关部门呼吁;1990年代逐渐出现向当地政府申请审批或不经审批就新建或扩建寺观教堂的现象;2000年代宗教活动场所尤其是佛教寺庙开始向人大频繁提出要求修订法律赋予其法人资格的议案。

佛教人大代表的议案

2015年,少林寺释永信以全国人大代表身份提出《关于修改<宗教事务条例>的议案》,其中就现条例若干法条提出修改建议及理由。本文发现至少四处修改建议在《宗教事务条例》修改草案中得到体现:

1、议案建议现第十五条增加第二款:“符合本条例第十四条的设立条件,并经宗教事务主管部门审批登记的宗教活动场所,同时具备我国《民法通则》当中有关法人成立条件的,可以依照《社会团体登记管理条例》的规定,向民政部门申请办理法人登记,自登记批准之日起具备法人资格。”该款是以释永信为代表的佛教向全国人大屡次提案中的核心要求,在修订草案中体现为第二十三条“宗教活动场所符合法人条件的,经宗教团体同意,报县级以上人民政府审核同意后,可以办理法人登记。”

2、现第二十六条第二款“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区的规划建设,应当与宗教活动场所的风格、环境相协调”,修改为:“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区的规划建设,应当征求和听取该宗教活动场所的意见,最终的规划建设方案应当与宗教活动场所的风格、环境相协调。”修订草案第三十四条第一款与此处修改类似。

3、现第三十条第一款“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地,合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施,以及其他合法财产、收益,受法律保护”,修改为:“佛(道)教的宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地、房屋、构筑物、文物、古树名木、大型造像、山林、墓地等财产,归国家所有,由该宗教团体、宗教活动场所进行管理,并享有使用权、收益权等权利。其他的合法财产和收益,归宗教团体或者宗教活动场所所有,受法律保护。”草案第四十九条与之类似。

4、将第四十五条第二款“假冒宗教教职人员进行宗教活动的,由宗教事务部门责令停止活动”,改为“假冒宗教教职人员的,由宗教事务部门责令其停止假冒行为”,理由是:原条文规定了“假冒宗教教职人员进行宗教活动”的处理办法,但对“假冒宗教教职人员进行其他活动”的处理却是空白。比如假冒宗教教职人员进行制假售假活动,甚至实施“骗钱骗色”等违法犯罪行为。修订草案第七十一条似乎是参照上述理由后的结果。

宗教活动场所法人?

上述四点第一点“宗教活动场所”获得法人资格的建议,在《宗教事务条例》修订草案中第二十三条得以实现。这被认为是修订草案最大进步。

“宗教活动场所”,本是一种宗教组织,之所以被冠以这个名称,是因为在财产权利和法人制度中,它被归在“爱国宗教团体”属下:即“爱国宗教团体”是该地域相应宗教活动场所土地使用权和房屋所有权人,宗教活动场所不具有(实质意义上的)法人资格。“宗教活动场所”作为宗教财产的实际使用者和开展宗教活动的基本组织单位,在推动宗教发展过程中为保护宗教财产而与当地各种政府部门甚至包括“爱国宗教团体”产生冲突。这次修订赋予宗教活动场所法人资格,是第一次通过法律规范保障其独立地位和财产权利。但是需要指出的是它不仅仍然处于行政上宗教局与民政局的双重管理中,而且其法人资格的获得是以“爱国宗教团体”的同意为前提的。

所以,“宗教活动场所”法人资格仍旧是一种行政特许的产物。只不过“法人资格”从“爱国宗教团体”扩展至“宗教活动场所”,这种资格实质是一种特权,不为行政双重管理之外或“爱国宗教团体”之外的宗教组织所享有。

基督教家庭教会的立场

基督教家庭教会是基于神学立场而拒绝成为“国家宗教”(一部分)的基督教组织,所以拒绝行政上的双重管理,拒绝加入基督教的“爱国宗教团体”即基督教三自爱国运动委员会,但愿意接受法治基础上的政府治理。

2010年全国家庭教会代表200余人参加南非洛桑会议全部受阻,无法成行。2011年租用场所和购买场所均被有关部门干预导致千余信徒户外聚会的守望教会事件发生。家庭教会联名于2011年5月3日向全国人大发出《我们是为了信仰:为政教冲突致全国人大的公民请愿书》,要求审查现行《宗教事务条例》是否违宪,并提请制定《中华人民共和国宗教信仰自由保护法》。

2015年1月,北京普世社会科学研究所所长刘澎分别给来自全国各地的城市家庭教会以及农村家庭教会牧师介绍了十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在场出席者基本达成如下共识:拥护习近平主席;拥护依法治国;希望国家加快宗教立法,并愿意积极参与宗教立法,在立法过程中表达意见、贡献力量。2016年,上述教会代表就宗教团体的法律地位提出直接在民政部门登记,要求法人资格。

2016年《社会团体登记管理条例(修订草案征求意见稿)》实施重大改革,行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会团体可以直接到民政部门登记。然而,该稿尤其是第三条第二款及宗教事务条例修订草案(送审稿)》第七条对宗教组织仍然维持双重管理体制。也就是说,基督教家庭教会要求在民政部门直接登记获得法人资格的期待没有在行政立法中得到积极回应。

佛教与基督教家庭教会维权表达的差异

从以上分析,可以发现佛教与基督教家庭教会在维护自身权益上的差异:佛教基本是通过代表人物以全国人大代表或政协委员身份提出议案;基督教家庭教会是以一般公民依据宪法赋予的基本权利联名请愿。佛教是建议国家立法机关制定或修改法律;基督教家庭教会是要求审查《宗教事务条例》并制定《宗教信仰自由保护法》。

佛教核心目的是寺庙获得相对独立的法人资格以保护财产、便于活动;基督教家庭教会是要废除固有的行政双重管理制度,直接在民政部门登记以获得完全独立的法人资格,摆脱被置于“非法组织”或“邪教”的定位。佛教的维权主张仅仅是希望特权的范围扩大到将“宗教活动场所”囊括在内而已,基督教家庭教会的维权主张则是要求这种所谓特权普遍、平等适用到一般性宗教组织。佛教的建议还是停留在维持《宗教事务条例》的格局之内;基督教家庭教会的请愿则在自然法和宪法层面评价《宗教事务条例》和宗教管理体制。

五、结论

若对中国不同宗教的历史与现状有更全面和清晰的了解,那么对中国当今政教关系就会有更加到位的把握,由此对《宗教事务条例修订草案(送审稿)》修订原因和目标有更加准确的分析。

一项行政法规若要承担国家安全、部门利益和公共服务三项重任,不仅不可能反而弄巧成拙。政策法律化导致侵犯权利的已经不单单是实施具体行政行为意义上的行政权:目前,最隐蔽的侵权形式乃是行政立法权,表现为行政法规和规章。行政立法最自然的倾向乃是维护既有行政管理体制,实现部门利益最大化:为此,最便利的立法手段乃是对本是基于宗教信仰自由自生自发的各种行为设立行政审批或许可,由此,宗教信仰自由的具体内容被各种行政审批程序压缩、削减甚至取消。同时,由于没有经过事先的民主审议过程,行政立法容易在不同宗教、同一宗教不同教派之间形成不平等对待。

宗教政策作为指导理解宗教问题和执行宗教工作的指南是可以的,但要“霸王硬上弓”毫无顾忌地上升为法律规范,在基本人权主题上界定和安排每个宗教信仰者和宗教团体的权利和义务,并“严刑峻法”般施以各种制裁,后果就是在扩张相关部门权力的同时缩小公民基本人权的范围,给将来政教冲突买下更深的隐患。

综上所述,如果认为宗教信仰自由是如此重要以至于需要立法予以保护,那么首先基于对行政权侵权的防范,至少应在全国人大层面制定基本法。即使如此,这部法律必须首要目的乃是限制最可能侵犯宗教信仰自由的各种国家权力及其行使形式。所以,理应得到考虑和实现的“国家安全”应予以特定要求,以防止其含义被任意扩大,成为滥用权力的工具;“部门利益”则只能为提高行政效率在设计行政程序上予以考虑;“公共服务”的对象和范围则应予以扩大,尤其是法人资格应当扩展,不仅“宗教活动场所”不必事先经“爱国宗教团体”同意而可以直接在民政部门申请登记为法人,而且“爱国宗教团体”之外的宗教组织如基督教家庭教会同样享有在民政部门直接登记为法人的权利。

注:作者授权本网公开该文正文,隐去全文引注。

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