评《宗教事务条例修订草案(送审稿)》

邢福增

二零一六年九月七日,国务院法制办公室宣佈,「为了进一步增强立法的公开性和透明性,提高立法质量」,决定将《宗教事务条例修订草桉(送审稿)》(下文简称《草桉》)全文公开,徵求社会各界的意见。(http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201609/20160900481651.shtml

查《宗教事务条例》(下文简称《条例》)于二零零五年三月生效以来,经过十一年的实践,已有不少关于修订条例的讨论。及二零一六年四月全国宗教工作会议召开,习近平发表重要讲话,为宗教工作的新方向定调后,中央旋即于六月颁下〈中共中央、国务院关于加强和改进新形势下宗教工作的意见〉(二零一六年16号文件),下一步自然是按有关方向指导与落实条例的修订。

据法制司同时公佈的〈《宗教事务条例修订草桉(送审稿)》的说明〉(下文简称〈说明〉)指出:「近年来,随着国际国内形势的深刻变化,宗教领域出现了不少新情况新问题,给宗教事务管理提出了新的课题和要求」,可见,《草桉》的推出,在在反映出习近平时代对新形势下宗教管理工作的方向与路线。

原有《条例》共7章48条,《草桉》增订为9章74条。根据〈说明〉,除新增了「宗教院校」和「宗教活动」两章外,《草桉》修改了36条,新增了26条,保留了12条。可见这确是颇大规模的修订。其中涉及了九方面的重点:(一)保护宗教界合法权益;(二)打击利用宗教危害国家安全问题;(三)明确政府职责;(四)强化宗教团体职能;(五)加强宗教院校管理;(六)明确宗教活动场所法人资格;(七)互联网涉及宗教事务的管理问题;(八)明确宗教财产权属;(九)遏制宗教商业化问题。

笔者尝试从创新与控制两方面来评论《草桉》。首先,《草桉》在四方面具有较积极之处,引进了若干新的概念:(一)宗教法人;(二)宗教非营利与公益慈善;(三)宗教财产权;及(四)宗教临时活动地点。

其一,关于「宗教法人」的概念。

《草桉》容许宗教活动场所「符合法人条件」者,「经宗教团体同意,报县级以上人民政府宗教事务部门审核同意后,可以办理法人登记」(第23条)。据《中华人民共和国民法通则》第36条,「法人」指「具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。」 换言之,法人可以拥有自己的财产,并以自己的名义对外独立进行活动、与其他人订立契约、对他人提起诉讼或应讼。[1]不过,现时国内经登记的社会团体并不必然是「法人」,视乎其批准成立时是否已具备法人资格,否则须另行申请(《民法通则》50条)。宗教社会团体方面,完成有关登记手续后,亦可获发〈社会团体法人登记证〉,取得法人资格。得指出,「宗教团体」仅指政府认可的「爱国宗教团体」,在基督教界,即指各级(全国、省、市〔地〕、县〔市、区〕)基督教两会组织(三自爱国组织及基督教协会)。

一直以来,宗教活动场所本身并不具有法人资格,就以基督教为例,各地已登记并附属于基督教两会的教堂与聚会点并不是法人。由于有关堂点不是法人,故其堂址的产权是属于基督教的市或县两会,堂点也不能独立申请印章,开立银行户口,而须交由两会统一代管。因此,《草桉》容许宗教活动场所办理法人登记,在政策上确有可取之处。然而,有关申请须「经宗教团体同意」,此举便难免存在一定阻力。因为一旦宗教活场所具备法人资格,便具有相当的独立性(拥有自己的财产、独立银行帐户),宗教团体是会否支持其所属的场所成为独立法人?会否因其利益考虑而不予支持?若然,《草桉》的建议便仅成为虚文,无法落实。

查现时中国宗教的体制,呈现了独特的二元性:一方面,分佈全国各地的宗教活动场所是构成中国宗教发展的基本主体,但由于宗教活动场所却不具法人资格,大大削弱了基层宗教场所参与民事主体性。另方面,宗教法人的资格,只赋予各级宗教团体,目的是强化宗教团体的管理角色。《草桉》有关建议如能全面落实,将有助强化基层宗教活动场所的民事角色,同时亦促使各级(特别是市、县)宗教团体的职能转型。不过,中国能够建立以宗教场所为主体的宗教法人体制,就目前而言,仍视乎宗教团体是否愿意支持。

其二,宗教非营利组织与公益慈善。

《草桉》明确了宗教团体、宗教院校与宗教活动场所是「非营利组织」,「其财产和收入应用于与其宗旨相符的活动以及公益慈善事业」(第52条),又规定依法兴办的公益慈善事业,「按照国家规定享受相关优惠政策」(第56条)。

按一般理解,民间组织的性质多归类为非营利组织(Non-Profitable Organization,NPO)、非政府组织(Non-Governmental Organization,NGO)或第三部门(Third Sectors)。这分类主要受西方把社会组织分为政府部门、企业公司与非政府组织三大类别影响。由于中国国情不一,故上述分类并不能简易地应用在中国的处境。过去,中国学术界碍于对宗教性的保留,不接受将宗教组织视为民间组织。[2]是次《草桉》明确了宗教团体、院校及场所的「非营利性」,是官方首次将非营利组织的概念应用在宗教范畴。

诚然,《草桉》对「非营利」的表述,似乎主要是要「遏制宗教商业化问题」(〈说明〉),「任何组织或者个人不得私分、侵佔、挪用」宗教财产和收入(第52条)。此外,又规定任何组织或个人「不得从该宗教活动场所获得经济收益」(第53条),并「禁止投资、承包经营宗教活动场所或者大型露天宗教造像,禁止以宗教名义进行商业宣传」(第54条)。这些规定,显然是针对「宗教搭台,经济唱戏」的现象,以及防范宗教团体及教职人员的经济腐败问题。这对规范中国宗教的健康发展,最少在法规上作出明确的规定。

其实,非营利组织与公益慈善组织之间,根本是难以区别的。宗教非营利事业,往往就是宗教慈善事业的同义词。《条例》早已提出宗教团体及场所「可兴办社会公益事业」(第34条),如今则修订为「公益慈善事业」。此举,相信与近年政府的推动有密切关係。例如,二零一二年国家宗教局联同中共中央统战部、国家发改委、民政部及国家税务总局联合公佈了《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》,便具有明确的政策指导性。二零一六年三月,全国人大通过《慈善法》,其中明确了慈善捐献可依法享受税收优惠(第9章)。因此,《草桉》也将宗教公益慈善事业纳入了国家规定的相关优惠政策内。此举对促进中国宗教界兴办慈善事业的发展,相信具有积极的作用。

不过,不论在《慈善法》或《草桉》,显然并不接受「宗教慈善」的概念。事实上,「宗教」两字并未见于《慈善法》内,而《草桉》只容许宗教团体、院校、埸所及人员「依法兴办公益慈善事业」,但同时规定「任何组织或者个人不得利用公益慈善活动传教」(第56条)。可见,中国政府仍坚持宗教与公益慈善的「分离」政策,仅容许宗教团体兴办慈善事业,而不是鼓励发展「宗教慈业事业」。在《草桉》第41条中,规定「非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所……不得接受宗教性的捐献」。在此,「宗教性捐献」一词并未有作严谨的说明,似有藉「捐献」来宣传宗教的含意。这是否就是第56条中指陈的「利用」?如何界定「利用公益慈善活动传教」?这些在落实时,很容易会产生主观随意解读的问题。

其三,宗教财产权属问题。

《草桉》在宗教财权方面,也作出新规定。在第49条指「宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法佔有的属于国家、集体所有的财产,享有使用权和收益权。其他合法财产,属于宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所法人所有」。这条是《草桉》新增的条款,反映出是次修订希望解决长久悬而未决的宗教财产权属问题。

〈说明〉指,「目前我国佛教寺院和道教宫观为社会所有,伊斯兰教清真寺为信教群众集体所有,天主教、基督教教堂为教会所有」,在在说明了中国宗教财产权属的多元性及複杂性。一直以来,佛道两教对「社会所有」有较大的意见,多番要求停止使用。查「社会所有」一词,最早见于1952年12月中共中央转批中央宣传部:「寺庙为社会所公有,僧尼一般地有使用权,但不论僧尼或佛教团体均无处理寺庙财产之权。如确係私人出资修建或购置的小庙,仍可归私人所有。」问题是,「社会所公有」的界定并不严谨,也没有法律根据,佛教界人士更指出,有政府部门动辄将之解释为「国家所有」,再藉此侵犯佛道房产所有权。因此,佛道界对「社会所公有」的提法一直有强烈的意见。[3]

据《民法通则》,「财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有佔有、使用、收益和处分的权利。」(第71条)是次修订,提出「宗教活动场所对依法佔有的属于国家、集体所有的财产,享有使用权和收益权」,这裡,显然是以「属于国家、集体所有的财产」来取代「社会所有」。此乃根据《宪法》第10条:「城市的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有」。不过,此处仅保障了佔有权、利用权及收益权,而不包括处分权(即使用人依法处置物的权利),似乎是剥夺了依法使用者处置有关财产的权利。《草桉》正面回应了佛教界废除「社会所有」的概念,但却将有关宗教土地的权属纳入国家所有或集体所有,而非确认为「宗教团体所有」,因而未能进一步确立其处分权。换言之,《草桉》对解决涉及佛道教的宗教土地与财产,仍未能有全面的保障。

第四,宗教临时活动地点。

《草桉》第35条规定:「信教公民有进行经常性集体宗教活动需要,尚不具备条件申请设立宗教活动场所的,由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请,县级人民政府宗教事务部门徵求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后,可以为其指定临时活动地点」。有关「临时活动地点」,须接受县级宗教事务部门的指导,其由所在地人民政府或街道办事处进行监督。日后具备条件,可办理成立宗教活动场所的申请手续。

是次提出宗教临时活动地点的概念,相信主要是应用于解决基督教私设聚会点(家庭教会)的问题。关于如何解决家庭教会问题,中国政府一直无法突破既有框框。既无法全面取谛,也不能将之收编入两会组织之内。数年前,曾有新兴家庭教会提出独立登记的「第三条道路」,因涉及开放结社自由的问题,而未有得到官方正面回应。[4]

习近平上台后,多次传言其在家庭教会政策上会有新的举措。先是有传言中央安排代表与家庭教会代表在北京商谈,其中曾讨论合法化的可能性。及全国宗教工作会议召开,推介了广东的宗教工作经验,即「街镇协管宗教事务试点工作实施方桉」。笔者曾指出,此举乃尝试将宗教活动场所置于街道、镇、社区、村委的管理,正好跟传言中中央以试点方式来管理家庭教会的宗教活动场所的方桉一致。[5] 八月,《环球时报》英文版报导更引述消息,呼吁政府或以备桉制来解决家庭教会的地位。[6]

据悉,全国宗教工作会议后,政府提出从四方面来治理基督教私设聚会点:(一)一是愿接受政府管理、愿接受基督教两会工作指导的家庭教会,可给予登记;(二)二是愿接受政府管理,但不愿接受基督教两会工作指导的家庭教会,可给予临时备桉;(三)三是不愿接受政府管理、不愿接受基督教两会工作指导的家庭教会,要做好团结转化工作;(四)四是受海外教会渗透,不愿接受政府管理及基督教两会工作指导的家庭教会,要予以打击。[7]《草桉》在宗教「临时活动地点」上的处理上,显然是符合上述第三方面的原则来处理家庭教会的。

临时宗教活动地点与宗教活动场所的最大分别,在于后者乃负备合法登记的身份,须符合相关条件,始获批准设立(第20条)。而筹备设立宗教活动场所,必须由宗教团体向县级宗教事务部门提出申请。其中,设立的条件之一,是「有拟主持宗教活动的宗教教职人员」(第20条),而「宗教教职人员」的资格,又须「经宗教团体认定」(第36条)。正如前述,「宗教团体」指基督教两会,换言之,合法的登记基督教堂点,虽然没有明确指出,但实际上是设定了必须跟基督教两会发生联繫。(二零零六年,北京的守望教会申请登记,被拒绝的理由,就是以守望未获宗教团体认定,及其教职人员并非认可[8])。

相对而言,《草桉》承认「信教公民有进行经常性集体宗教活动需要」,但又「不具备条件申请设立宗教活动场所」者,可由「信教公民代表」直接向县级人民政府宗教事务部门提出申请,「县级人民政府宗教事务部门徵求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后,可以为其指定临时活动地点」。整个备桉程序主要涉及「信教公民代表」与县级宗教事务部门两者。这无疑是要将那些不抗拒接受政府管理,但却坚拒接受三自爱国组织指导的家庭教会打开绿灯,容许他们独立以「临时活动地点」的形式「备桉」。不过,《草桉》仍没有完全排除爱国宗教团体的角色,因为宗教事务部门可徵求所在地宗教团体的意见,换言之,家庭教会如欲向政府备桉为临时宗教活动地点,市或县级基督教两会仍具有一定的角色。获批设立者,该家庭教会活动地点会纳入政府的管理系统内,受其指导(县级宗教事务部门)与监督(所在地人民政府或街道办事处)。

得指出,《草桉》只为愿意接受政府管理的家庭教会,解决其「活动场所」的安排,并将其纳入属地街道、镇、社区及村委会的管理。但家庭教会本身,仍不具备合法的宗教组织的法律地位。如果落实,这未尝不是中共家庭教会政策的一点突破,跨出了颇重要的第一(小)步。不过,即或备桉成为临时活动地点,但家庭教会的合法性仍未有根本解决,不具备法人资格,在法律上不获认可的地位跟从前没有分别。单纯解决其聚会场地的备桉安排,是否有足够的吸引力来团结家庭教会?而基督教两会在实际操作上,仍对其备桉申请有所介入(如审核教会负责人的资格?评鉴教会的教义与信仰?),相信部份家庭教会仍不能接受此点。即或成功备桉,又是否须要求定期的换证年检?其续证条件如何?一旦不获续证,后果如何?政府会否仍为积极引导其转型为正式宗教活动场所而施加压力,若然,家庭教会最终仍须跟基督教两会发生联繫,受其指导。质言之,《草桉》仅在场地备桉上释放一点空间,但却无法为解决家庭教会问题,提供具吸引力的长远政策愿景。

再者,临时宗教活动地点接受政府的指导与监督,具体涉及何种权力运作?家庭教会的自主性会否受到干预?有关此点,相信待《草桉》修订及正式颁佈后,国家宗教事务局会着手修订〈宗教活动场所设立审批和登记办法〉,并将「临时活动地点」的申请细节,以及相关的监督要点列出,才能解开疑团。但无论如何,《草桉》既在各方面强化了基职政府单位对宗教事务的控制(参下文(三)),相信家庭教会场地备桉后,政府的指导与监督角色,绝非一纸虚文。为获得临时宗教活动地点的备桉资格,而要付上更多代价,此举是否值得?

查全国宗教工作会议后,各地正展开基督教私设聚会点专项工作会议,加强对整治工作的部署。[9]当局是否企图藉专项整治行动来施压,逼使家庭教会接受登记或活动地点备桉?否则即将之列入打击对象?若然,《草桉》关于临时宗教活动地点的安排,便不应单纯地理解为政府向家庭教会伸出的橄榄枝了。

[1] 张涛:〈中国社会团体法律环境与民法法人制度立法──法人制度论序说〉,中国法学网,http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=1223
[2] 王名:〈中国的民间组织〉,孙永福主编:《中外民间组织的交流与合作》(北京:中国对外经济贸易出版社,2001),页42至43。另王名、顾林生:〈中国NGO概况〉,王名主编:《中国NGO研究──以个桉为中心》(北京:清华大学NGO研究中心、联合国区域发展中心,2000),页10至11。
[3] 徐季良:〈关于宗教房产产权问题〉,氏着:《宗教微言集》(厦门:闽南佛学院教务处教材编写组,1999),页90至91。徐玉成:〈关于寺庙、宫观「社会所有」的弊端及对策〉,中国佛教协会综合研究室编:《研究动态》,1999年2期,页8至14。
[4] 邢福增:〈中国基督教家庭教会的合法化〉,《基督教中国宗教文化研究社通讯》,期19(2009年5月),页1至4。
[5] 邢福增:〈全国宗教工作会议评-地方工作经验(一)〉,立场新闻,https://www.thestandnews.com/society/全国宗教工作会议评-地方工作经验-一/
[6] Liudong, “Former Senior Religion Official Calls on Govt to Bring House Churches out of Darkness,” Global Times 1 August 2016. 惟有关报导后来已被删去。
[7] 〈中国家庭教会正面临新试探〉,
http://www.chinaaid.net/2016/06/blog-post_8.html
[8] 邢福增:〈从守望教会户外崇拜事件看中国政教关係的纠结与出路〉,《基督教中国宗教文化研究社通讯》,期26至27(2011年11月),页9。
[9] 〈玉溪市召开依法治理基督教私设聚会点专项工作会议〉,玉溪市宗教局,2016年5月。http://112.112.19.167/pub/ynethnic/gzdt/dfdt/201605/t20160505_17550.html

http://christiantimes.org.hk,时代论坛时代讲场,2016.09.11)

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