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我个人关于对《宗教事务条例修订草案》(送审稿)提出修改意见的报告

国务院法制办:

根据你办《关于<宗教事务条例修订草案>(送审稿)公开征求意见的通知》精神,作为一名信教群众,本人十分关心《宗教事务条例》的修订工作,认为修订《宗教事务条例》,对保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理具有重要意义。现就《宗教事务条例修订草案(送审稿)》(以下简称送审稿)提出以下修改意见:

一、(送审稿)第四条:国家依法保护正常的宗教活动,维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。应修改为:国家保护合法的宗教活动,维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。

修改理由:“正常”不是一个严格的法律规范。就宗教活动而言,不可能存在一个统一、明确的“正常”标准。现代国家的一个基本原则是政教分离,国家不能充当宗教异端裁判所,判定某个宗教或者某个宗教中的某个教派的活动是“正常”的,某个宗教或者某个宗教中的某个教派的活动是“不正常”的。国家只保护合法的宗教活动,即使是“正常”的宗教也必须在法律许可的范围内进行活动。

二、(送审稿)第七条第一款:宗教团体的成立、变更和注销,应当依照国家社会团体管理的有关规定办理登记。应修改为:宗教团体的成立、变更和注销,应当依照《 社会团体登记管理条例》的规定办理登记。

第七条第二款:宗教团体章程应当符合国家社会团体管理的有关规定。应修改为:宗教团体章程应当符合《 社会团体登记管理条例》的有关规定。

修改理由:行政机关办理宗教团体的成立、变更和注销,是一项严肃的行政法律行为。而行政法律行为要求作出行政行为的主体合法;行政法律行为必须是行政主体行使法定行政职权的行为;行政主体作出行政法律行为的程序必须合法,符合法律规定的步骤、方式、方法、时限和顺序。因此,必须明确宗教团体的成立、变更和注销,应当依照《 社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《 社会团体登记管理条例》的有关规定。而(送审稿)“宗教团体的成立、变更和注销,应当依照国家社会团体管理的有关规定办理登记”中“有关规定”到底是“法律”规定还是“文件”规定?显然这种表述是不符合行政机关必须严格“依法行政”的依法治国精神。

三、(送审稿)第二十一条第一款规定:筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内,对拟同意的,报设区的市级人民政府宗教事务部门,对不同意的,书面说明理由。应修改为:筹备设立宗教活动场所,由信教公民向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内,对拟同意的,报设区的市级人民政府宗教事务部门,对不同意的,书面说明理由。

修改理由:从(送审稿)第八条宗教团体的职能内容看,宗教团体与宗教活动场所的关系是业务指导关系而非行政隶属关系。而从(送审稿)第二十条关于设立宗教活动场所的条件看,宗教活动场所必须具备“有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员”、“有必要的资金,资金来源渠道”等规定,说明宗教活动场所已经具有独立承担法律责任与享受法律权利的“准”法人地位。这种准“法人地位”在(送审稿中)第二十三条也给予了承认。第二十三条规定:宗教活动场所符合法人条件的,可以办理法人登记。在此,我们可以明确认定:设立宗教活动场所是一项法律行为,由与宗教活动场所没有行政隶属关系且不能承担宗教活动场所法律责任的“宗教团体向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请”显然是不符合权利与义务对等的法律精神。同时也无任何行政机关依法授权或委托宗教团体“向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请”。因此,筹备设立宗教活动场所,应由信教公民向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。

四、(送审稿)第八条 宗教团体具有下列职能:(三)指导宗教教务,制定宗教教规制度并督促落实;(五)开展宗教教育,培养宗教教职人员,认定、管理宗教教职人员。修改意见为:删除(三)、(五)两款规定。

修改理由:《宗教事务条例》是具有法律文件性质的条例,目的是保障公民宗教信仰自由,维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理。而(送审稿)第八条 宗教团体具有:“(三)指导宗教教务,制定宗教教规制度并督促落实;”“(五)开展宗教教育,培养宗教教职人员,认定、管理宗教教职人员”的规定明显属于宗教教务而非宗教事务,不属于《宗教事务条例》规范的范围。

五、(送审稿)第二十三条:宗教活动场所符合法人条件的,经宗教团体同意,报县级以上人民政府宗教事务部门审核同意后,可以办理法人登记。应修改为:宗教活动场所符合法人条件的,经宗教活动场所管理组织的成员同意,报县级以上人民政府宗教事务部门审核同意后,可以办理法人登记。

修改理由:宗教团体与宗教活动场所并不具有行政隶属关系,因此,在是否办理法人登记这一问题上,宗教活动场所无需经宗教团体同意,而是必须经宗教活动场所管理组织的成员同意。

六、(送审稿)第三十五条第一款:信教公民有进行经常性集体宗教活动需要,尚不具备条件申请设立宗教活动场所的,由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请,县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后,可以为其指定临时活动地点。应修改为:信教公民有进行经常性集体宗教活动需要,尚不具备条件申请设立宗教活动场所的,由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请,县级人民政府宗教事务部门征求所在地乡级人民政府或者街道办事处意见后,可以为其指定临时活动地点。

修改理由:宗教团体与宗教活动场所并不具有行政隶属关系,并且设立宗教活动场所是一项法律行为,宗教团体并无得到任何行政机关依法授权或委托其对宗教活动场所进行行政管理的职能,因此,在指定临时宗教活动场所这一行政事务上,无需宗教团体介入。

七、(送审稿)第四十一条第一款:非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性的捐献,不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。应修改为:非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行集体宗教活动,不得接受宗教性的捐献,不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。

修改理由:宗教活动可分为家庭宗教活动与集体宗教活动。家庭成员在自己家中的宗教活动属于私人领域,只有集体宗教活动属于公共领域,涉及公共安全。因此,只有集体宗教活动属于《宗教事务条例》的规范内容。必须明确:非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行的是集体宗教活动。 

八、(送审稿)第六十三条第四款:擅自举行大型宗教活动的,由宗教事务部门会同公安机关责令停止活动,可以并处10万元以上30万元以下的罚款;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物。其中,大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的,登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。应修改为:擅自举行大型宗教活动的,由宗教事务部门责令停止活动,可以并处10万元以上30万元以下的罚款;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物。其中,大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的,登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。

修改理由:擅自举行大型宗教活动可能涉嫌危害国家安全、公共安全或者严重破坏社会秩序情况,在第三款中已明确由“有关部门依照法律、法规进行处置和处罚。”对策划组织者“责令停止活动,可以并处10万元以上30万元以下的罚款;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物”属于《宗教事务条例》规范的内容,执法主体是各级宗教事务部门,而非公安机关。公安机关如果会同宗教事务部门联合查处,属于行政越权与典型的非警务活动,这与“依法行政”、“职权法定”的原则相悖离。

九、(送审稿)第六十七条第一款:擅自设立宗教活动场所的,宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的,或者擅自设立宗教院校的,由宗教事务部门会同公安机关予以取缔,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,违法所得无法确定的,处5万元以下罚款;有违法房屋、构筑物的,由建设主管部门依法处理;有违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。应修改为:擅自设立宗教活动场所的,宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的,或者擅自设立宗教院校的,由宗教事务部门予以取缔,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,违法所得无法确定的,处5万元以下罚款;有违法房屋、构筑物的,由建设主管部门依法处理;有违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。

修改理由:对宗教场所的违法活动属于《宗教事务条例》规范的内容,执法主体是各级宗教事务部门,而非公安机关。公安机关如果会同宗教事务部门联合查处,属于行政越权与典型的非警务活动,这与“依法行政”、“职权法定”的原则相悖离。

十、(送审稿)第六十七条第二款:非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行宗教活动,接受宗教性捐献的,由宗教事务部门会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门责令停止活动;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。应修改为:非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行集体宗教活动,接受宗教性捐献的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

修改理由:只有集体宗教活动属于公共领域,涉及公共安全。因此,必须明确只有集体宗教活动属于《宗教事务条例》的规范内容。对非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行集体宗教活动,接受宗教性捐献的属于《宗教事务条例》规范的内容,执法主体是各级宗教事务部门,而非公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门。相关部门如果会同宗教事务部门联合查处,属于行政越权,这与“依法行政”、“职权法定”的原则相悖离。

姓名陈宝池

2016年9月17日

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