中国律师对《宗教事务条例修订草案(送审稿)》的意见和建议

国务院法制办公室:

习近平主席在今年四月全国宗教工作会议上提出:要提高宗教工作法治化水平,用法律规范政府管理宗教事务的行为,用法律调节涉及宗教的各种社会关系。

国家宗教局局长王作安去年七月二十三日在第十期宗教工作论坛上对宗教事务条例修订提出要求。他表示,《宗教事务条例》是宗教法制建设中的标志性进展,它首次以具有法律文件性质的条例保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理,让我国的宗教工作更加公开透明并开始纳入法治化的轨道。

我们认为,宗教事务管理法治化,立法首先必须程序合法,依宪依法,否则源头不合法,执行起来会阻力重重,无法达到维护宗教和睦与社会和谐之目的。认真阅读了《宗教事务条例修订草案(送审稿)》,发现存在是否合宪、违反“立法法”、“行政许可法”等诸多问题,本着回应贵办征求意见之意,提出如下意见和建议,供参考。

一、保护公民宗教信仰自由,必须由立法机关制定法律。

宗教信仰自由事务,事关数亿人的权利,事关国家的长治久安,依情依理依法,都是非常重要的法律。依据《宪法》第五十八条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”,依据《立法法》第七条“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”,应当由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会立法,即便《立法法》第八条列举的十一项只能制定法律的事项中,没有保护“公民宗教信仰自由”权利,但第十一项是“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”其他事项是否包括保护“公民宗教信仰自由”,只能由全国人大及常委会解释。由国务院制定行政法规,显然不合适。

二、没有全国人民代表大会或者全国人大常委会授权,国务院无权制定和修改《宗教事务条例》

1、国务院是行政机关,没有立法权,只能根据宪法和法律的明确授权,才可以在宪法和法律的范围内制定执行宪法和法律的行政法规。《修订草案》第一条“根据宪法和有关法律”,但没有说明根据的是宪法哪一条,“有关法律”是哪部法律。如果是立法法,必须说明是立法法哪一条。

2、宪法第八十九条规定了国务院的职权范围:“(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;”比较抽象、笼统。而立法法第六十五条“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:“

(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;

(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

公民宗教信仰自由的权利,规定在宪法三十六条,是公民最重要的人权之一,没理由不由人大立法保护。如果认为制定涉及宗教信仰自由法律的条件尚不成熟,依法也须授权国务院制定行政法规。依据《立法法》第十条,须明确授权的目的、事项、范围、期限以及实施授权决定应当遵循的原则等。待条件成熟,由国务院提出是否需要制定法律的意见。

三、国家宗教局无权起草宗教事务条例以及“修订草案”

《立法法》第二条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”而《立法法》第六十七条“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。”即便全国人大常委会没有解释“保护宗教信仰自由”该由立法机关立法,也没有解释该项权利是《立法法》所说的“重要行政管理的法律、行政法规”,但宗教信仰自由是宪法专门规定的权利,不可谓不重要吧,最低也应该由国务院法制机构起草。

四、即便不论国务院有权无权制定,也不论宗教局是否有权起草。现在由宗教局起草、国务院法制办网上公布征求意见的方式也不符合法律的规定,违反立法程序。

1、《立法法》第五十三条第二款“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”

宗教事务条例,是当下唯一一部涉及宗教信仰的行政法规,事关数亿公民的权利,事关国家的长治久安,非常重要非常专业,应该开门立法,吸收宗教专家学者、宗教信仰人士、法律专业人士参与起草工作,而不是部门起草。

2、《立法法》第六十七条“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

国家宗教局在起草这份修订草案时,是否听取了有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见,社会公众不得而知。《立法法》规定首先采取当面的方式,即座谈会、论证会、听证会,能够让各方充分的把观点意见说明说透。而不是网上、书面提出意见的方式。

3、《立法法》第五十四条“提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。修改法律的,还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容,以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”

从国务院官方网站看这次的修订草案,从原来的48条,增加到72条,增加了大量的内容。但未见草案的说明,以及起草过程中有哪些重大的分歧意见,如何协调处理的。

五、专用术语概念不清楚

《立法法》第六条第二款“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。”本草案中多处规范不明确、具体、不具针对性和可执行性。

1、修订草案第三条“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”。怎么叫合法、非法、极端、渗透?

传播巴哈伊、摩门教、妈祖等佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教之外的宗教或信仰算合法还是非法?

2、修订草案第四条“国家依法保护正常的宗教活动,维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”何为正常的宗教活动?何为非常的宗教活动?建议全国人大常委会解释宪法三十六条“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”、“国家保护正常的宗教活动”后再议。

3、修订草案第六十八条“为违法宗教活动提供条件的,由宗教事务部门给予警告,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,情节严重的,并处2万元以上20万元以下罚款;”提供条件的含义是什么?房主把房屋出租给非宗教团体、非宗教活动场、非临时活动地点,承租人从事了宗教活动,难道房主将受到警告、没收租金、罚款?这是否违反了物权法,侵犯了公民的财产所有权?这样的规定不具体、不明确;

六、创设行政许可,违反行政许可法。

《行政许可法》第三条“行政许可的设定和实施,适用本法。”

第十二条“下列事项可以设定行政许可:

(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;

(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;

(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;

(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;

(五)企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;

(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”

第十六条“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。”

1、条例修订草案第二十一条规定筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向县级宗教事务部门提出申请,对拟同意的,报设区的市级宗教事务部门审批。对不同意的,书面说明理由。

这是部门创设行政许可,违犯了行政许可法。现实中大量的家庭教会,不与“三自”教会来往,绝不可能通过“三自”教会申请宗教活动场所。如果这样规定,大量的家庭教会面临非法。习近平主席在全国宗教工作会议上的讲话,坚持政教分离原则,这样的规定背离了宗教信仰自由原则、政教分离原则。建议取消。

2、条例修改稿第二十条第二款规定“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性捐献。”没有法律依据,三五个人在自己家里,敬拜神佛,政府有什么必要禁止。这不是保护宗教信仰自由,这是限制宗教信仰自由。建议取消。

3、条例修改稿第三十三条“在宗教活动场所内改建或者新建建筑物,应当经所在地县级以上地方人民政府宗教事务部门批准后,依法办理规划、建设等手续。宗教活动场所扩建、异地重建的,应当按照本条例第二十一条的规定程序办理。”建筑物(包括寺官教堂)的新建改建,属于规划、建设行政部门的事务,与宗教事务部门无关。建议取消。

4、修订草案第三十五条“信教公民有进行经常性集体宗教活动需要,尚不具备条件申请设立宗教活动场所的,由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请,县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后,可以为其指定临时活动地点。在县级人民政府宗教事务部门指导下,所在地乡级人民政府或者街道办事处对临时活动地点的活动进行监管。具备设立宗教活动场所条件后,办理宗教活动场所设立审批和登记手续。”公民申请、县级政府宗教事务部门征求宗教团体、乡及政府或街道办事处意见,决定批准与否。怎么征求意见,后三者如何回复,根据什么回复,无法执行。这条违反行政许可法且不具可执行性,建议取消。

5、第三十六条第四款“未取得或者丧失宗教教职人员资格的,不得以宗教教职人员的身份从事活动。”本条第一款规定了宗教教职人员资格取得,“宗教教职人员经宗教团体认定,报县级以上人民政府宗教事务部门备案,可以从事宗教教务活动。”分布于全国、大量存在的家庭教会,其教职人员均由信教人员自己决定,如该条通过,全部家庭教会的教职人员均为非法从事宗教活动。修订草案这样的限制,没有法律设定的依据,不是保护宗教信仰自由,而是限制宗教信仰自由。建议取消。

6、第四十一条“非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性的捐献,不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。”这样的禁止条款,没有法律设定的依据,不是保护宗教信仰自由,而是限制宗教信仰自由。建议取消。

7、第四十七条“从事互联网宗教信息服务,应当经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意后,按照互联网信息服务管理相关法律法规办理。”此条规定是没有法律设定的许可,是宗教事务部门自设行政许可,建议取消。

8、第五十七条第二款“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所接受境外组织和个人捐赠不得附带条件,接受捐赠金额超过10万元的,应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。”此条规定没有法律设定,违反行《政许可法》,自设行政许可,建议取消。

9、第六十七条“擅自设立宗教活动场所的,宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的,或者擅自设立宗教院校的,由宗教事务部门会同公安机关予以取缔,有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,违法所得无法确定的,处5万元以下罚款;有违法房屋、构筑物的,由建设主管部门依法处理;有违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚。

非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行宗教活动,接受宗教性捐献的,由宗教事务部门会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门责令停止活动;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

因为建议取消三十六条第四款、四十一条,本条没有存在的必要,建议取消。

因水平能力有限,以上意见,会有不当之处,我们愿意与草案起草部门逐条讨论、辩论。

提交人:

李贵生,执业律师 通讯地址:贵州省贵阳市中华北路26号宇利广场十楼电话13985500061

杨兴权,执业律师 通讯地址:北京市海淀区善缘街1-3-118,电话18600895279

张培鸿,执业律师 通讯地址:上海市延安西路726号13楼C座电话18621380168

雷小冬,执业律师 通讯地址:陕西省西安市经济开发区凤和路2号方圆工贸三楼 电话13379080227

范标文,执业律师 通讯地址: 广东省广州市大沙地东258号3楼 电话 15889635216

2016年9月19日

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