冯玉军:《宗教事务条例》修改的重要问题

中国宗教学术网 2016年3月31日

进入21世纪以来,我国在经济社会快速发展的同时,社会意识形态更加多元,出现了信教人数持续快速增长,教徒结构明显变化,宗教活动的经济性、市场化日益凸显,国际国内相互影响越加突出,传统宗教和新兴宗教矛盾趋于复杂激化,邪教与宗教极端主义活动猖獗等一系列新形势、新问题、新挑战。这些问题直接关乎社会和谐、政治稳定与民生福祉,原有宗教格局和宗教管理模式也面临巨大冲击。在全面推进依法治国的大背景下,怎样通过修改《宗教事务条例》(以下简称《条例》),使宗教领域重点方面和关键环节有法可依,相关制度更加完善,相关规定更具针对性和可操作性,促进宗教事务的规范化管理,更好地保护宗教界合法权益,值得法学界、宗教学界、宗教界有识之士认真思考、集合众智。

处理好“保护宗教信仰自由”与“宗教事务管理”的关系

在我国政府由传统的管制型政府向服务型政府转型的大背景下,推动宗教事务部门进一步简政放权,从“约束为主、只管不理”向“引导为主、依法管理”的方向发展,无疑是国家宗教事务管理的发展趋势和《条例》修改的重点,也是宗教立法乃至于宗教法治的核心。

协调好“保障自由”与“管理控制”二者间的关系,关键要寻找到一个“标尺”,我们认为这一标尺应当落脚在宪法之上。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”,“使每一项立法都符合宪法精神”。宗教信仰自由是我国宪法明确规定的一项公民基本权利,《条例》无疑更需要在协调“保障自由”与“管理控制”关系的问题上以宪法为依归,符合宪法保障基本权利的精神。

2004年修宪之时,在《宪法》第33条下新增了一款:“国家尊重和保障人权”。作为宪法基本权利章的第一个条文,第33条的这一实质性修改无疑为解释包括宗教信仰自由在内的整个基本权利章提供了新的价值导向。从这一条款可以看出,国家对于宗教信仰自由所承担的义务包含了两种形态:“尊重”是指国家的消极义务,也就是不得侵犯的义务;“保障”则是指国家的积极义务,也就是国家通过各种积极活动促进宗教信仰自由实现的作为义务。国家对宗教信仰自由负有尊重义务并不意味着国家就要无条件尊重宗教信仰自由,保障公民宗教信仰自由的核心要义是排除国家对于宗教信仰自由的不当限制,而这种对宗教信仰自由不当限制主要来自于国家对宗教事务管理过度。所以说,协调好自由与管控的关系也就是要求国家对于宗教信仰自由的限制应当符合宪法所设定的条件。

对此,我国《宪法》第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”,这表明国家可以基于保障“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的理由对于基本权利进行正当的限制。与此同时,规定了宗教信仰自由的《宪法》第36条在第3款规定:“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”。相比较而言,此处所规定的“社会秩序、公民身体健康、国家教育制度”的事由显然比第51条所规定的事由要窄。根据“不得径行适用原则条款”的法理,国家只能基于《宪法》第36条第3款所规定的事由对宗教信仰自由进行限制。换言之,《条例》只应对涉及社会秩序、公民身体健康和国家教育制度的宗教事务进行管理,而不能对一切宗教事务都进行管理,政府宗教事务部门不应该做那些“不该管”、“管不了”也“管不好”的事,而应当将其交由宗教团体及宗教活动场所自治。即使是基于前述的正当理由,政府的管理方式和手段也应当符合比例原则的要求。具体来说,政府所采取的管理手段必须是能够达成其所追求的正当目的,在多种可能的手段中,政府应当选择给被限制对象的干预最小、带来的负担最少的手段,被设定为正当目的的利益与宗教信仰自由的主体所受到的损害还应当进行衡量,如果后者大于前者,则政府不应当采取此种管理手段。

在“尊重”之外,国家对于宗教信仰自由还负有“保障”义务,保障的关键在于国家应该积极作为,为宗教信仰自由的实现提供实质性的前提条件。具体来说,在制度层面,国家应当建立和维护有助于宗教信仰自由实现的各种制度,例如宗教团体和宗教活动场所的法人制度。在组织与程序层面,国家应当设立和维护宗教信仰自由所赖以实现的组织与程序。在保护义务方面,国家应当通过规范设定来制止国家以外的主体对于宗教信仰自由的侵害。所以说,协调自由与管控之间关系的核心要义在于坚持宗教信仰自由的宪法原则,以之作为宗教事务管理的根本指针,限制政府行政权力的过分行使,引导宗教组织的自治。

完善宗教法人制度,明确宗教财产归属

基于历史原因和实际情况的复杂性,我国宗教财产的产权归属问题很不明晰,宗教法人制度也未能建立,极大地影响了宗教事业的现代发展。有必要以此次《条例》修订为契机,重点完善宗教法人制度,明确宗教财产归属。

法学理论中,法人是指法律上具有独立人格的组织,其像自然人一样具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利、承担民事义务。将宗教团体和宗教活动场所纳入法人制度的范畴,是依法管理宗教事务的关键,是完善宗教法律制度与其他相关民事法律制度衔接的桥梁,也是解决宗教财产所有权主体及其归属的基础性制度安排。

关于当代中国宗教组织/宗教活动场所的法人制度设计,存在如下几种方案:

第一,社团法人说。现行《民法通则》第77条规定:“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”《条例》则规定:宗教团体的成立、变更和注销,应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。显而易见,社团法人说有现行法律依据。但从我国现有宗教组织的成立缘起、资金来源、组织架构、管理方式来看,均和社团法人有很大差异。从实际操作角度看,社团法人以人为基础,是人的集合,有自己的意思机关,如把宗教团体登记为社团法人,尽管团体本身的利益可通过意思自治得到妥当维护,但因其对全国各地的寺观庙堂并不能实际占有、使用、处分,故此简单确立社团法人容易导致宗教组织管理和实际活动“两张皮”。

第二,财团法人说。这种观点认为,社会各界的捐赠是宗教财产的主要来源,大量的宗教财产都是基于捐赠而积累起来,形成财产的集合体。就财团法人的财产所有权特征而言,主要包括:(1)财团法人的财产所有权,是形成法人的独立财产自己对本身享有的所有权。(2)财团法人财产所有权的客体,来源于不受限制的捐助。(3)财团法人财产所有权,需要委托专门的管理人行使。据此可得出宗教财产符合财团法人财产所有权的特征,因为“宗教财产在民法上是经捐助形成的独立财产,此财产已脱离了原捐助人的控制,与捐助人已无关系。在此基础上,宗教财产能独立参加民事活动,是财团法人。”然而,由于当前我国财团法人的登记和规范很不成熟,也未形成财团法人的运作模式,难以保障宗教财产的有效运用和保护。进而,无意思机关的财团法人,宗教财产就只能限定在特定目的运作当中,开展宗教自身活动和从事教育、慈善、医疗救助等社会公益行动时不够灵活,也无法细化和体现宗教团体对宗教财产的管理权限。

第三,宗教法人说。这种观点来源于日本《民法》和《宗教法人法》,创设了“宗教法人”这一特殊的法律概念,规定取得宗教法人资格的宗教团体可以依法获得宗教财产的处分权和继承权,使之既能介于社团和财团之间从事属于民法范畴的世俗性经济活动,又保留其神圣性的宗教信仰活动,免于同一般社团法人性质相混。宗教法人所有权制度的确立,有利于对宗教财产的法律保护,有利于切实贯彻国家的宗教政策和民族政策。宗教法人作为一种独立的法人形式,考虑到了宗教团体的特殊性,在日本的法律实践中取得了一定经验。但是假如我国采取这种方案,就需要在立法上修订《物权法》相应条款,还应由全国人大另行制定基本法律层面的《宗教法》或《宗教法人法》,其位阶应与《民族区域自治法》相一致。这样一来,势必牵涉到宪政层面的变动,需要克服历史演进与现实状况的诸多困难,在短期内难以实现。

综合比较“财团法人”、“社团法人”、“宗教法人”的不同定位对于宗教财产保护的影响,我们认为应该在符合历史逻辑、满足现实需要的前提下:(1)确立宗教团体、宗教活动场所的宗教财产区分所有权;依法保护国家(或集体)对宗教财产的所有权;依法保护私人对宗教财产的所有权。(2)优化宗教团体登记制度,明确宗教团体具有法律上的社会团体法人资格,享有社会团体法人的相应权利和义务。现有各级各类宗教团体按照《民法通则》和有关社会管理法规,在民政部登记注册,享有社会团体法人资格,享有社会团体法人的相应权利和义务。(3)依《宪法》和《条例》创设宗教场所法人制度,寺庙堂观等宗教场所按照《条例》和国家宗教事务局规章,在宗教局登记注册,享有宗教场所法人资格,享有宗教场所法人的相应权利和义务。(4)在宗教团体和宗教活动场所的利益分配方面,主要的宗教财产,如宗教活动场所所占有的土地、房屋、非国家所有的文物及教职人员生活所需的其他财产,应归宗教场所法人所有,而宗教团体的角色应定位于维护宗教界合法权益的协会组织,在宗教财产的分配上居于次要地位。

完善教职人员备案与社会保障制度

《条例》“宗教教职人员”一章的修改应当着力于完善和细化宗教教职人员备案制度,明确其形式合法性的法律效果,同时增加有关宗教教职人员社会保障的规定,使得教职人员能够享受到与备案相对应的权利。

具体来说,《条例》在修改过程中,应当进一步明确宗教教职人员“认定”与“备案”的区分,教职人员的认定工作属于宗教内部事务,应当由宗教团体结合本宗教的实际情况自行制定,政府部门一般不应当介入其中,更不应“代行”宗教团体的这一职能。备案工作则应明确其仅确认形式合法性的定位,避免政府假借这一制度不当干预宗教团体的内部事务。另一方面,《条例》还应吸收国家宗教事务局等五部门《关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见》和《关于进一步解决宗教教职人员社会保障问题的通知》两份规范性文件中的相应内容,明确该社会保障的适用范围为按照各宗教团体宗教教职人员认定办法认定并报政府宗教事务部门备案的宗教教职人员,确立社会保障的属地原则、自愿原则、权利与义务对等原则,对教职人员的最低生活保障和农村五保供养、基本医疗保障、基本养老保险等问题作出明确规定,使教职人员能够真正认识到备案工作对他们所具有的实际意义。同时,为了加强教职人员备案工作的实效,防范和打击假冒宗教教职人员的现象,《条例》在修改过程中可以考虑建立教职人员备案信息公开工作。在实践中,有些地方已经开展了相应的工作,并取得了良好的成效。

古人云,徒善不足以为政,徒法不能以自行。法律法规的制定实施只有和社会大众的认识水平、守法意识相一致,才能实现法治的最佳效果。宗教法制观念的培育不仅体现在自觉守法习惯的形成,更体现在参与立法、监督执法等公民意识的增强上。应当加强普法宣传教育,建立普法宣传教育机制,明确普法责任,推动宪法法律法规进宗教团体、宗教场所、宗教院校,普及到广大信教群众。《条例》的修改,为我们通过立法方式,更进一步促进保障宗教信仰自由与国家有效管理二者间的积极互动,形成良性反馈和良法善治提供了契机。我们也有理由相信,中国宗教法治之路必将越来越宽。

(作者系中国人民大学法律与宗教研究中心主任、国家发展与战略研究院研究员)

(来源:2015年11月10日《中国民族报》)

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