续评《宗教事务条例修订草案(送审稿)》:对宗教事务的全面管控

邢福增

笔者在前文指出《草案》在四方面展现较为「创新」的地方。不过,这些创新受到不同条件的制约,显然并非修订的重点。相反,《草案》的整体佈局让我们看见,全面加强对宗教事务的管控,才是《草案》值得我们关注的地方。下文尝试从四方面来说明:

一、全面保障国家安全的指导原则

〈说明〉指出,「关于打击利用宗教危害国家安全问题」乃是次修订的重点之一。查习氏执政后,高度重视国家安全工作,成立国家安全委员会。[1]国家安全涉及了不同的防线,宗教也是其中之一。二○一四年五月,首部《中国国家安全研究报告》出版,其中涉及宗教渗透的部份,指出「政治安全是国家安全的重要组成部份,而意识形态安全又是政治安全的核心内容。」报告又将「宗教渗透」视作「一种文化殖民和意识形态渗透」,即企图以西方的宗教核心价值理念取代中国马克思主义的政治信仰和国家指导思想,「改造并同化中华民族的道德观念、文化传统和民族精神」。质言之,宗教渗透极大威胁了当代中国意识形态安全,严重危害了中国国家安全,必须引起高度警惕。[2]

二○一五年七月全国人大常委通过新的〈国家安全法〉,强调要「防范、制止和依法惩治利用宗教名义进行危害国家安全的违法犯罪活动」(第廿七条)。[3]这标示着中共的「维稳」国策,将全面提昇至「国安」层次,如何突显国家安全因素在宗教事务管理上,自然成为《草案》的主要关注。

《草案》新增第三条:「宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则」,可说是修订的指导原则。显然,中共在宗教工作原则中所新增的「遏制极端」,也是习近平时代所重视的。[4]《条例》原来第三条第三款「任何组织或个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度,以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动」,改为《草案》第四条第三款后,即新增了「不得利用宗教进行危害国家安全」于首项。同时,又新增「任何组织或者个人不得在不同宗教之间、同一宗教内部以及信教公民与不信教公民之间制造矛盾与冲突,不得宣扬宗教极端主义,不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动」(第四条)的规定。

此外,《草案》又新增涉宗教内容的出版物与互联网宗教信息,禁止「含有煽动民族仇恨、分裂国家和恐怖活动」的内容(第四十五条、四十七条)。关于加强管理宗教互联网,更是全国宗教工作会议讨论的重点之一。[5]

在罚则方面,原有《条例》只针对「利用宗教进行危害国家安全、公共安全,侵犯公民人身权利、民主权利,妨害社会管理秩序,侵犯公私财产等违法活动」(第四十条);在《草案》中则新增了「宣扬极端主义,破坏独立自主自办原则,煽动民族分裂和恐怖活动」的表述(第六十三条),大大强化了对有问题的重视。

再者,针对宗教教职人员的违法行为,原有《条例》只规定「宗教教职人员在宗教教务活动中违反法律、法规或者规章者」(第四十五条),《草案》对宗教教职人员的违法行为,更扩充为五点:

(一)宣扬宗教极端主义,煽动民族分裂和恐怖活动或者参与相关活动;

(二)受境外势力支配,擅自接受境外宗教团体或者机构委任教职,以及其他违背独立自主自办原则行为者;

(三)违反国家有关规定接受境外捐款的;

(四)组织、主持未经批准的在宗教活动境所外举行的宗教活动的;

(五)其他违反法律法规或者规章行为的。(第七十条)

新增的条款,将原来只是针对「在宗教教务活动中」的违法违规行为作了延伸与扩大,清楚表明,「国家安全」与「境外渗透」的因素,成为宗教教职人员绝对不能触犯的政治禁区。

《草案》为防范境外势力的「宗教渗透」,也在多方面作出具体的佈置。例如强化了接受境外捐献管理,如规定宗教团体、院校、活动场所接受境外组织和个人不带条件捐赠超过十万元者,须报县级宗教事务部门审批(第五十七条)。如有违反规定接受境内外捐赠者,亦须按其违规情节接受处罚(第六十四条)。此外,《草桉》更将宗教公民参加境外举行的宗教活动,也纳入规管范围,规定「不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等」(第四十一条)如有擅自组织者,则由宗教事务部门会同公安部门责令停止活动,除作罚款外,更会依法追究刑事责任」(第六十七条)。这是中共首次明文禁止信教公民参与此类境外的宗教培训、会议、活动。

二、全面强化政府管理宗教的职能

如果对国家安全的重视及防范宗教渗透是《草案》的指导原则,那具体贯彻这原则的,便是进一步强化对宗教事务的管理,特别是基层的宗教管理工作。

〈说明〉承认:「鉴于当前基层宗教工作机构薄弱,宗教事务管理缺位等问题」,故《草桉》第六条明确规定各级人民政府「应当加强对宗教工作的领导,建立健全宗教工作机制,保障宗教工作力量和必要的工作条件」。是次修订重要的改变,是规定「村民委员会、居民委员会协助人民政府以及有关部门管理宗教事务」(第六条)。

查全国宗教工作会议召开时,备受推广的广东经验,正是其由街镇协管宗教务的「创新宗教活动场所管理」。[6]因此,《草桉》赋予了街道办事处对临时宗教活动地点的成立,可以提出意见,而成立后,亦具有监督的功能(第卅五条)。如须举行大型宗教活动,「乡级人民政府或者街道办事处」亦有管理的责任(第四十二条)。

此外,《条例》又从不同范围强化了政府的管理宗教职能。例如将宗教活动场所建设纳入土地利用总体规划和城乡规划(第卅二条)、宗教活动场所的改建要符合土地利用总体规划、城乡规划和工程建设等有关法律与法规(第卅三条)、公安机关对申请举行大型宗教活动的角色(第四十二条)、将宗教印刷品和音像制品纳入国家相关规定管理、将互联网宗教信息纳入相关法律法规管理、房屋徵收部门对涉及宗教界房产的徵收时的角色(第五十五条)、宗教事务部门对宗教团体、校院及活动场所的财务及会计监督(第五十八条)、税务部门对宗教组织及宗教教职人员的税收管理(第五十九条),政府有关部门亦可进行财务、资产检查和审计权(第五十九条)等。

《草案》的格局,与习近平在全国宗教工作会议讲话时,强调要「建构积极健康的宗教关係」有关。习氏将「宗教关係」重新界定为:「党和政府与宗教、社会与宗教、国内不同宗教、我国宗教与外国宗教、信教群众与不信教群众的关係。」而要处理好宗教关係,「必须牢牢把握坚持党的领导、巩固党的执政地位、强化党的执政基础这个根本,必须坚持政教分离,坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施,坚持政府依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理。」[7]国家宗教事务局王作安局长也强调:要「建立健全宗教工作领导机制,做好对宗教工作的引领、规划、指导和督查」。各级党委要「把宗教工作纳入重要议事日程,推动宗教工作决策部署落实到位」。[8]在党的领导下,将宗教事务全面纳入不同政府部门的管理范围,是《草桉》建构和谐的宗教关係的重要部署。

三、强化各级宗教事务部门的全面管控

毋庸置疑,在整个宗教工作管理机制中,各级宗教事务部门无疑扮演着关键的角色。综观《草案》,「宗教事务部门」合共出现出六十次之多(比原有《条例》的四十四次增加了十六次),涉及了国务院宗教事务部门、省、市、县等不同级别。笔者整理了《草桉》中涉及各级宗教事务部门的权力(参表一),可见各级宗教事务部门的权力,集行政许可的申请、到审批,以及处罚权于一身。所谓「行政许可」指行政机关管理社会事项的一种事前控制或审批手段。据《行政许可法》,凡涉及国家安全、公共安全、人物健康、生命财产安全等活动,可设定行政许可。凡属公民、法人或其他组织自决事项,可以不设行政许可(第十二及十三条)。由于宗教管理事务已内设了国家安全的原素,故一如既往,《草桉》赋予了各级宗教事务部门事前控制式的行政许可权,不仅没有减少,反倒更至强化。

事实上,《宗教事务条例》乃行政法规,主要由国务院或其下属部、委、局等单位起草。这些单位往往出益自身部门利益考虑,而偏重于强化自身的管理职能。是次《草桉》的主要起草者是国家宗教事务局,仍然摆脱不了部门主导的问题,更多是体现了管理与控制的思维。有关问题,在是次修订不仅没有改善,且更益强化。虽然《草桉》亦指出,「对宗教事务部门的行政行为不服的,可以依法申请行政覆议;对行政覆议决定不服的,可以依法提起行政诉讼」(第七十二条),但是宗教界针对政府(宗教事务部门)的行政覆议与行政诉讼,一旦触及敏感的政治问题,特别是宗教事务部门只是执行党委某些政治考虑的决定时,是否真的确立司法独立,便成极大疑问了。

四、强化宗教团体的职能与管理

自中共建国以来,爱国宗教团体在宗教管理体制内,一直扮演重要角色。近年,中央统战部曾发出《关于加强新形势下宗教界代表人士队伍建设的意见》,指出要「帮助宗教界代表人士不断提高政治觉悟」,「在爱国主义和社会主义旗帜下,坚持政治上团结合作、信仰互相尊重,把宗教界人士和广大信教群众最大限度地团结到党的周围」。[9]

习近平执政后,对宗教界人士的统战角色有更大的重视。他在全国宗教工作会议上,强调「宗教团体是党和政府团结、联繫宗教界人士和广大信教群众的桥樑和纽带,要为他们开展工作提供必要的支持和帮助,尊重和发挥他们在宗教内部事务中的作用」。 [10]

职是之故,《草案》对宗教团体的职能,作出较仔细的界定(第八条):

(一)协助政府贯彻落实宗教法津法规和政策;

(二)维护信教公民的合法权益;

(三)指导宗教教务,制定宗教教规并督促落实;

(四)从事宗教文化研究,阐释宗教教义教规,开展宗教思想建设;

(五)开展宗教教育,培养宗教教职人员,认定、管理宗教教职人员;

(六)法律、法规、规章和宗教团体章程规定的其他职能

可见,宗教团体的首要职能,是扮演协助政府贯彻落实宗教政策的角色,清楚突显出在宗教团体也是党国宗教管理体制的一员,强化其「官方」色彩。虽然,第二点也指出「维护信教公民的合法权益」,但一旦既有政府政策与宗教公民或宗教界的权益出现矛盾时,届时宗教团体的「桥樑」作用,便需要绝对服从于政治正确的考虑,站稳政治立场。我们从浙江省强拆十架运动,便清楚见到爱国宗教团体的困局。[11]

值得留意的,是第四点「从事宗教文化研究,阐释宗教教义教规,开展宗教思想建设」。此点并不单纯是宗教界内部的教义教理探研,而是跟习近平在全国宗教工作会议提出的「宗教中国化」论述有密切关係。习指出「要用社会主义核心价值观来引导和教育宗教界人士和信教群众,弘扬中华民族优良传统,用团结进步、和平宽容等观念引导广大信教群众,支持各宗教在保持基本信仰、核心教义、礼仪制度的同时,深入挖掘教义教规中有利于社会和谐、时代进步、健康文明的内容,对教规教义作出符合当代中国发展进步要求、符合中华优秀传统文化的阐释」。[12]其实,《草桉》隐藏了宗教团体须支持「中国特色的社会主义宗教理论」,特别在建设「宗教中国化」方面,作全面的配合。[13]党国对宗教事务的管理与指导,显然已经触及思想教义的范畴。

此外,《草桉》亦高度重视宗教院校,特别新增了「宗教院校」一章(第三章)。为何宗教院校在是次修订中受到高度重视?〈说明〉明确指出:「宗教教育事关宗教的政治面貌、人才保障和长远发展,规范宗教教育在宗教工作中具有基础地位」。查习近平在全国宗教工作会议上,强调要「努力建设政治上可信、作风上民主、工作上高效的高素质领导班子。要坚持政治上靠得住、宗教上有造诣、品德上能服众、关键时起作用的标准,支持宗教界搞好人才队伍建设。」[14]可见,宗教院校的「政治」作用,是《草桉》背后的主要关注所在,目的是要培育在政治上可靠的宗教教职人员,为党国的宗教管理体制服务。

小结:旧皮袋与新酒

根据法制司的〈说明〉,《宗教事务条例修订草桉》是「使宗教事务管理的相关制度更加完善,涉及宗教事务管理相关部门的职责更加明晰,行政许可、行政处罚程序更加规范,对公民宗教信仰自由权利的保障更加有力」。从上文的讨论可见,更加完善的管理、更加明晰的职责,以及更加规范的程序,是否真的「更加有力」地保障了中国公民的宗教信仰自由权利?笔者对此是有极大保留的。

早于二○○四年《宗教事务条例》颁佈时,笔者便以「新酒」与「旧皮袋」来作评论,指出《条例》仍是以管理宗教事务为主调的「旧皮袋」,未能回应中国在宗教领域方面的各种变化(新酒)。[15]事实上,「宗教事务」这个概念,是指「涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务」。时为国家宗教事务局局长的叶小文曾说,因为「涉及公共利益」,所以须要依法对宗教事务进行行政管理,这并不涉及干预宗教团体的内部事务问题。[16]由于是次修订,进一步明确了国家安全的因素,为党国加强对宗教事务的管理,赋予更大的力度与理据。同时,这也配合了习近平在全国宗教工作会上,提出「要提高宗教工作的法治化水平,用法律规范政府管理宗教事务的行为,用法律调节涉及宗教的各种社会关係」。[17]

笔者曾指出,宗教工作的法治化,是中央「依法行政」大方向在宗教领域的落实。诚然,「有法可依」比「无法无天」时代或「人治」进步,不过,这种进步,如果只在依法行政的技术层面取得保障,但却未能在核心价值上有所突破的话,「有法可依」只是「『依』法治国」,甚至是「『以』法治国」(rule by law)的表现,跟「法治」(rule of law)仍有很远的距离。[18]质言之,《草桉》所体现的「法治化」,只是为党国管控及规范宗教,做到有「法」可依,以「法」行事,宗教界的合法权益是否能在法律上得到更充分的保障,仍是值得商榷的。

抑有进者,在国家安全及法治化的大前提下,「依法对宗教事务进行行政管理」(第六条)事实上赋予了各级宗教事务部门及其他政府部门,在保障国家安全、遏制极端、抵御渗透的名义下,可以更大力度及全面地「依法」对宗教组织、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动,甚至宗教思想教义,作出「引导」与「管理」。因此,即或是次修订包括了宗教法人、宗教非营利及宗教财产方面的创新(惟有关创新又受到不同条件的制约),但整体而言,《草桉》呈现的,是全面强化对宗教事务的管控的思维与格局。

跟十年多前相比,中国的宗教领域的多元化发展已是社会不可逆转的趋势,但因法律滞后而带来的张力也愈益显着。《草案》并未有回应各方长期诉求,因应客观发展,朝确保公民宗教自由权益的方向修订,并将行政法规升格为《宗教法》,提交全国人大常委审议;反倒仍困囿于旧有框架,甚至倒退为全面强化管控的手段,不仅不能解决问题,反而会激发更多矛盾与冲突。此举无疑以更旧的皮袋来盛载新酒,皮袋的破裂也是可以预见的。(全文完)

http://christiantimes.org.hk,时代论坛时代讲场,2016.09.14)

[1] 〈中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报〉,新华网,2013年11月12日。http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm

[2] 苏娟:〈中国意识形态安全面临的威胁与对策思考〉,国际关係学院国际战略与安全研究中心编:《中国国家安全研究报告(2014)》(北京:社会科学文献出版社,2014),页73、81至83。

[3] 〈中华人民共和国国家安全法(全文)〉, 中华人民共和国国防部,http://news.mod.gov.cn/headlines/2015-07/01/content_4592594_2.htm

[4] 2015年,中共召开第二新新疆工作座谈合,习近平在讲话中,提出「处理宗教问题的基本原则,就是保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪」。〈第二次中央新疆工作座谈会要点解读〉,网易新闻,http://news.163.com/14/0530/17/9TGRD44500014JB5_all.html

[5] 习近平在全国宗教工作会议的讲话,强调要「高度重视互联网宗教问题」。〈习近平:全面提高新形势下宗教工作水平〉,新华网,2016年4月23日,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[6] 邢福增:〈全国宗教工作会议评-地方工作经验(一)〉,立场新闻,https://www.thestandnews.com/society/全国宗教工作会议评-地方工作经验-一。

[7] 邢福增:〈全国宗教工作会议评(四):牢牢在党的领导下的「宗教关係」与「宗教工作法治化」〉,时代论坛,http://christiantimes.org.hk/Common/Reader/News/ShowNews.jsp?Nid=94119&Pid=6&Version=0&Cid=150&Charset=big5_hkscs

[8] 王作安:〈做好新形势下宗教工作的行动指南──深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神〉,人民网,http://theory.people.com.cn/n1/2016/0807/c40531-28616674.html

[9] 〈如何加强爱国宗教界代表人士队伍建设,巩固和发展党同宗教界的统一战线?〉,国家宗教局,2016年4月24日,http://www.sara.gov.cn/xwzx/szyw/333708.htm

[10] 〈习近平:全面提高新形势下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[11] 邢福增:〈强拆十字架与当前中国的台法性危机〉,立场新闻,https://www.thestandnews.com/china/强拆十字架与当前中国的合法性危机/。

[12] 〈习近平:全面提高新形势下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[13] 邢福增:〈全国宗教工作会议评: 中国特色社会主义宗教理论〉,立场新闻,https://www.thestandnews.com/society/全国宗教工作会议评-中国特色社会主义宗教理论/。

[14] 〈习近平:全面提高新形势下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[15] 邢福增:《新酒与旧皮袋:中国宗教立法与《宗教事务条例》解读》(香港:中文大学崇基学院宗教与中国社会研究中心,2006)。

[16] 叶小文:〈破解「难题」的两大进展──略谈十二年来我国的宗教理论和法制建设〉,《中国宗教》,2005年1期,页7。

[17] 〈习近平:全面提高新形势下宗教工作水平〉,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm

[18] 邢福增:〈近十年来中国宗教工作的评检──从「四个必须」到「四化」〉,《鼎》,2015年秋。http://hsstudyc.org.hk/big5/tripod_b5/b5_tripod_178_02.html

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