《宗教事务条例》合宪性审查意见书(民间版)

梅春来


案号:宪审字民间版第5号
宪法规定

《中华人民共和国宪法》第三十六条规定, 中华人民共和国公民有宗教信仰自由。
任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。
国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。
宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。

本案当事人各方意见

上诉人代表律师认为,宗教事务条例规定,其他组织及个人对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。筹备设立宗教活动场所及组织宗教活动和修建大型宗教造像等均应当报请政府批准等规定严重违反了宪法第36条公民宗教信仰自由条款,上诉人代表律师甚至认为政府制定任何有关对宗教管制的法规都是对公民宗教信仰自由的侵害,故上诉本院并提出违宪审查申请。

政府代表律师认为,政府根据宪法第36条规定负有保护我国宗教自由的义务,该宗教自由包括政府有责任保护本国宗教不受外国势力的支配,宗教事务条例立法授权政府对筹备设立宗教活动场所及组织宗教活动和修建大型宗教造像等均应当报请政府批准等规定正是为了履行《宪法》第36条第二款的规定,目的是为了防止他人利用宗教进行破坏社会秩序,进而损害公民身体健康、妨碍国家教育制度,由于宪法赋予政府保护正当宗教活动及保障公民身体健康及社会秩序的法定义务,故国务院制定并颁布《宗教事务条例》实施符合宪法要求,相关内容条款并不违宪,也未妨碍公民的宗教信仰自由,因此,上诉人启动之违宪审查缺乏理据,应予驳回。

本院意见

本案双方代表律师于开庭期内各自向本院提出了庭审陈述与答辩,本院合议庭经闭门表决,以5:4的多数意见认为中华人民共和国国务院2005年3月1日施行的国务院令第426号的《宗教事务条例》违反宪法第36条宗教信仰条款,现授权梅春来代表多数意见撰写本案的宪法审查意见书。

本院认为:宪法规定的宗教信仰自由其含义相当广泛,诸如宗教的概念与特征、信仰的概念与特征及自由的概念与特征,任何单独的一项都可以从宪法上推导出无数的权利范围。再者部分宗教根据其教义经常将其信奉的唯一神衹视为其最高的崇拜对象,并以自己的坚定不移信念和全身心归依的奉行其教义来指导和规范自己在世俗的行为,当宗教信仰者因奉行这些教义的行为与世俗法律的规定产生了冲突之后,通常都会带来内心的强烈痛苦,这种痛苦即是宗教信仰不得自由的后果,问题是作为司法者的我们不可能以宗教信仰自由的理由一律支持所有的宗教教义,当宗教的教义明显违反我国的公序良俗、损害他人的合法权益及国家利益时,我们有义务作出否定的司法判断。在我们看来宗教的教义与世俗的法律一样并非一成不变,只是摆在我们面前需要我们解决的问题是我们的宪法该如何保护这些宗教信仰者的自由,并平衡他们的信仰与法律之间的冲突。

《宗教事务条例》第四条第二款规定宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往;其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。政府代表律师声称制定这样的条款主要目的是为了防止外国势力通过对外经济、文化合作或交流活动中试图控制并支配中国的宗教活动,上诉人则坚持认为,这样特别的条款是有意的歧视或妨碍宗教信仰者的信仰活动。

对此问题,本院认为,《宗教事务条例》第四条第二款规定其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件,该条款过于绝对,似乎任何对外经济、文化合作或交流活动中附加的宗教条件都是违法的,如果立法的条款产生如此模糊且宽泛的法律后果,那么不仅不符合对外经济交流文化合作平等自愿的原则,也完全不符合宪法的宗教信仰条款,更令人不安的是条例中的此项规定并没有说明不得接受附加的宗教条件到底是什么?究竟是何种附加的宗教条件才会令到国家有必要从宪法规定的宗教团体和宗教事务不受外国势力支配的角度予以审查否决,政府代表律师并不能向本院提供令人信服的国家利益等方面的证据,以说明该条款的合宪,这种含义模糊的立法条款只会令本院相信该条款的实际适用只会起到阻碍其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流等活动,同时也使宗教的正常活动受到极大的且毫无理据的限制,这种限制对公民受宪法保护宗教信仰自由产生当然冲突,因此,《宗教事务条例》第四条第二款规定因立法条款过于绝对而违宪。

《宗教事务条例》第十三条规定筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内,对拟同意的,报设区的市级人民政府宗教事务部门审批。第二十条规定宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献,但不得强迫或者摊派。非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性的捐献。第二十二条规定跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动,或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动,应当由主办的宗教团体、寺观教堂在拟举行日的30日前,向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起15日内作出批准或者不予批准的决定。大型宗教活动应当按照批准通知书载明的要求依宗教仪轨进行,不得违反本条例第三条、第四条的有关规定。第二十四条规定宗教团体、寺观教堂拟在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像,应当由省、自治区、直辖市宗教团体向省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见,拟同意的,报国务院宗教事务部门审批。国务院宗教事务部门应当自收到在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像报告之日起60日内,作出批准或者不予批准的决定。宗教团体、寺观教堂以外的组织以及个人不得修建大型露天宗教造像。

针对上述规定,本院认为宗教团体作为社会非政府组织的一部分,其可以从事相应的民事活动并承担相应的民事责任,因此设立宗教团体应当依法登记并接受相应的政府管制,这并不违反宪法第36条之宗教信仰条款,上诉人认为政府制定任何有关对宗教管制的法规都是对公民宗教信仰自由的侵害也同样过于绝对,本院也委实难以认同。但是设立宗教活动场所、举办宗教活动及修建宗教造像均应向特定的政府主管部门宗教事务管理部门提出申请并经该等部门审查以决定是否批准,显然与宪法第36条之宗教信仰条款不符,因为宗教活动场所、举办宗教活动的内容及修建宗教造像均为宗教活动及宗教信仰无法分割的一部份,作为世俗的政府若设立特定的行政机构对涉及宗教活动予以审查,并拥有是否予以准许的行政权力,自然构成对宗教信仰自由的干涉,更重要的是《宗教事务条例》的上述规定并没有清晰说明在何种情形之下才可以作出不予批准的政府决定的,倘若一项立法性的规定不能清晰明了的知会所有人有关设立宗教活动的条件,而且完全授予政府设立的特定管理机构行使对宪法第36条宗教信仰自由下的宗教活动予以绝对的裁量权力,势必令到宪法规定之宗教信仰自由原则的践踏,这种执法之后果几乎不需要用实例相佐证,因为绝对之下的权力从来不会有自由的存在。

政府代表律师强调,如果政府不对设立宗教活动场所、举办宗教活动的内容及修建大型宗教造像进行审查,那么很容易会出现有人利用宗教从事非法活动,这类活动小则违法、违规,大则宣传反对政府、反对党的领导、反对现行社会制度,甚至利用宗教推翻国家政权,因此,政府管制是基于现实的需要,同样政府之所以要对修建大型宗教造像等活动审查,也是基于公众人身安全的考虑,以避免宗教造像因质量不佳垮塌造成对信众的生命与财产安全。

本院认同政府代表律师强调的上述理由,确实在我们国家历史长河中,我们可以看到东汉晚期张角创立的太平道以“苍天已死,黄天当立,岁在甲子,天下大吉”为口号兴兵反汉,史称黄巾之乱,最后导致汉朝灭亡并带来三国两晋南北朝之割据乱政。元朝晚期流传“明王出世,普度众生”,朱元璋借机反元复汉,其参加的红巾军也属于这一类,除此之外,尚有北方的白莲教。清朝晚期太平天国洪秀全利用基督教义创立的拜上帝会来作为反对清政府的组织,直至中华人民共和国建国后在各地仍有一贯道、会道门及一些神汉、巫婆以宗教为外衣利用迷信诈骗信众钱财等。故以我国历来传统看,政府对宗教不可不防,也不可不管制,所谓国情,此即为国情。但是本院虽然认同对宗教管制之必要,却并不认同《宗教事务条例》之管制方法,毕竟时与俱进当下已非旧时之封建皇朝,作为民主共和制国家的公民基本权利及政治权利均受宪法保障,尽管我们目前离法治目标尚有距离,但我们从未妄自菲薄,民众对司法独立的渴望与信任一直是我们司法者力量的来源,因此,就本案的宗教审查而言对宗教信仰自由之管制方法如果存在明显妨碍社会公众参与宗教活动之情形者即为违反宪法第36条之宗教信仰自由条款,况且即使以历史为鉴,以宗教作为推翻旧制之手段均发生于王朝衰世,但凡旧制已不合于社会情势之发展,执政者又墨守成规对抗于潮流趋势,人民又无合法妥适之渠道选择符合民意之执政者时,才会有反对者不得不利用宗教以凝聚反对之力量以适应时代之变更呼声,因此,仅此而论,宗教作为祸乱社会及政局之要素,据本院看来其实质并非是宗教问题,即使没有宗教,焉知反对者不借用其他形式而首倡天下变更?所以防止社会及政局之动乱,首要因素是立法要代表民意,使民意之呼声与诉求,不局限于一姓、一党、一派之利益,其次,施政及行政执法要遵循人大立法之规制,要兼顾效率与法度,司法要平衡各方利益、裁断社会纠纷、抚平法律屈隐,若民生之呼吁能达成于立法,行政之执法能依法而行,司法能平息社会纷争,使政体运作机制不脱离现实,不成为社会发展之桎梏,宗教也就自然回归于单纯的国人精神信仰之寄托。

据此而论,我们认为所谓的自由即是事先无须依特定程序审批即可以享有的权利,若需要依法定程序事先审批所取得的权利实为行政特许,而宪法上的公民基本权利与自由是人人生而俱有的权利,并非是宪法授予,人民授权人大代表通过人民代表大会政治制度创制宪法并列明公民基本权利目的是要求每届政府依照宪法的要求履行保障义务而非限制或剥夺,因此,《宗教事务条例》但凡采用事先审批之管制方法均属于违反宪法第36条之宗教信仰自由条款。

本院重申对归属于思想自由、宗教自由、信仰自由一类的宪法权益均不合适采用事先审批的行政管制,但这一论断不能自然推导出政府不具有对宗教的管制权力,只是政府对宗教的管理显然不应防碍社会公众对宗教信仰的自由和参加宗教活动的自由,因此有关举行宗教活动的监管只能是事后备案性质的监督,大型宗教活动的治安安全问题于本院看来完全可以交由公安部门负责履行维持秩序及治安责任,公众参与这类宗教活动只需要备案即可而无须审批,这是政府为信仰宗教活动的公民提供安全保障的服务义务而不是借此享有审批否决的权力。至于设立宗教活动场所或政府代表律师强调大型造像活动存在的安全的问题,本院认为完全可以由国土规划部门、安监部门在其职责范围内解决,本院实在看不出来,这一类问题交由宗教事务管理部门审批的理由所在。

故此,本院可以明确的判定,对宗教事务的管理,如果管理之事项可以在其他行政机构的行政职能范围内能够得到相应的监督管理职责时,特别针对宗教而设立行政机关并赋予其针对上述一类事务的审批职权,亦属于对宗教信仰自由条款的逾越。据此,《宗教事务条例》第四条第二款、第十三条、第二十二条、第二十四条本院认定均与宪法第36条规定不符,裁定不予适用,上诉人理由部分成立,本院予以支持并推翻原判,将本案发回原审法院根据本院意见重新判定。

本案宪法审查意见书主笔:梅春来
2015年10月19日 

特别说明:本宪法审查意见书采用英美判例范式撰写,仅为民间版本,只供法律界学理探讨,以抛砖引玉之方式开创宪法审查之途径探索,并不具有法律拘束力。
欢迎同行撰写协同意见书或异议意见书!
转自梅春来的法律博客,原标题“第5号:宗教事务条例合宪性审查意见书”,2015-10-20。 http://mcl.fyfz.cn/b/869135



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