作者：丹尼尔·艾拉扎（Daniel J.Elazar）

美国圣约，锚定于一种相称适宜的宪法中，历经了十二年之久。首次制定成文宪法的就是这些州。马萨诸塞州的1780年宪法——这个现代世界最为古老的宪法，直至今天仍然有效，正是一个范例。[ Ronald Peters, The Massachusetts Constitution of 1780: A Social Compact (Amherst: University of Massachusetts Press, 1974).]主要由约翰·亚当斯草拟的这部宪法，将圣约（covenant）、协约（compact）和宪法诸要素恰到好处地编织到一起，如更早时被引用的序言所述：

政治体通过一个个人自愿组成的团体来塑造：为了共享的善，所有人应被特定的法律所治理——这正是一种社会协约（a social compact），通过它，全体民众与每个公民缔结圣约，每个公民与全体民众缔结圣约。因此，在制定一部政制宪法的过程中，提供一个公正的立法模式、不偏不倚的法律解释和对法律的忠实执行，正是民众的义务；每个人，在任何时候都可发现他被法律所保护。

相似的内容，几乎在所有的五十个州宪法中出现，尽管通常没有那么流畅。[ John Adams, The Political Writings of John Adams (Indianapolis, IN: The Liberal Arts Press, 1954); Donald Lutz, The Origins of American Constitutionalism (Baton Rouge, LA: Louisiana State University Press, 1988); Daniel J. Elazar, “ The Constitution, The Union, and the Liberties of the People,” Publius, vol.8, no.3 (Summer 1978).]


因此，不应惊奇的是，美国人建立了一种在各州和全国性政府之间划分主权并又共享主权的联邦政制。美国联邦主义常被视作反常或独特情形下的一个产物。不过，大革命对政制本可能会造成相当不同的后果。各州本会分成各个独立的国家。它们本会在一个单一的整体或不同的区域中因为征服而合并。美国人本可能建立一种君主制。确实，考虑到过去对大国的治理经验，与实际情况相比，这些后果本来更有可能性。


相反，各州美国人，派他们的代表到会议上，表面上要改进邦联条款，接着最终在和平的条件下批准一部完全崭新的宪法——将联邦原则运用而创造了第一个世界历史上的大陆共和国。尽管历史上大国（和最小的国家一样），一成不变地被一个帝制中心所统治，而美国则变成通过分散的民主多数制和对个人及各成员州的全国性代表制来治理。[ Cf. Daniel J. Elazar, The Politics of American Federalism (Lexington, MA: D.C. Health, 1969), Introduction.]


尽管精确地确定创造美国联邦体制的制宪者思想的影响力不是不可能，但最易被人忽视，不过或许最为重要的观念源头乃是圣约传统，其最早的政治表达在古以色列支派的联邦制中得以发现。认识到这个可能的政治科学家为数不多，19世纪晚期的威廉·墨瑞（William C. Morey）就是其中一位。墨瑞在“清 教徒殖民地中一再重复的民主和联邦惯例中”，[ Walliam C. Morey, “ The Sources of American Federalism,” Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol.6, no.2 (1985), pp. 197-226.]看到了美国联邦主义的源头。尽管他并未提到联邦神学，但他将新英格兰的联邦体制认作联邦主义的典范。毕竟，对美国宪法的制定者们而言，除了新英格兰，没有现存的范例。


第一章一般性地检索了新英格兰的圣约主义及其如何转化成宪政主义。新英格兰的定居点不仅是在圣约的基础上建立，而且在马萨诸塞湾殖民地建立后的15年时间内，已有的四个殖民地——普利茅斯、马萨诸塞湾、罗德岛和康涅狄格接着形成了新英格兰的殖民地联盟，这是第一个也是唯一一个北美革命前殖民地之间的联盟。这四个殖民地采纳并以之作为其联盟基础的《协议条款》（The Articles of Agreement）（1643），构成了北美第一个完整的联邦宪法。尽管与1787年的联邦宪法相比，它更接近于后来的邦联条款，但它为将来设定了这种模式。[ Harry M. Ward, The United Colonies of New England, 1643-90 ( New York: Vantage Press, 1961).]虽然，新英格兰联盟只存在了50年，并在大不列颠殖民统治的削弱下瓦解，但它通过消除印第安人对白人定居点的威胁，在致力于给新英格兰带来和平的过程中，实现了其主要目的。


一个世纪后，来自新英格兰，尤其是康涅狄格和马萨诸塞的代表，在制宪会议上就联邦主义主题特别有影响力。制宪会议上一个发挥基础作用的联邦决定，就是《康涅狄格妥协案》（the Connecticut compromise），提出该创议的那些代表熟悉新英格兰立法制度——在该制度中一个院由来自镇的代表组成。该妥协案，居于联邦体制的核心，按照詹姆斯·麦迪逊的话来说就是使其成为一种“复合的共和制”，部分是全国性的，部分是联邦性的（在更早期的邦联意义上而言）。[ 对复合共和国更广的讨论，参见Vincent Ostrom, The Political Theory of the Compound Republic (Lincoln: University of Nebraska Press, 1987).]除此之外，各州宪法中最具圣约特征的马萨诸塞宪法，正位于对制宪者最有影响力的州模式之中。


来自同一民族有共同信仰的教会（ethnoreligious conduits），尤其是公理会教派和长老宗这两个1787年最大的宗派，对圣约观念的支持，增加了新英格兰的地域影响力。多数制宪会议代表所属的教会，以圣约为基石，不管是前面提到的还是诸如浸礼会或荷兰改革宗这样的教会，同时，考虑到其他代表的新教信仰及对圣经作为智慧之源和文学欣赏的关注——尽管并非总是灵的感动，他们无疑都熟悉圣约观念。许多代表的英格兰、苏格兰和荷兰背景，也可以解释圣约观的影响力。


公理会信徒肯定是扎根于圣约观之中，但是他们趋于地方主义和地方控制的倾向使得他们犹豫投入到宏观的制度安排中。然而，长老会信徒则已经趋向于宏大的联邦主义。正如亚瑟·斯格尔勒辛格（Arthur Schlesinger Sr.）所指出的，“与（公理会或安立甘派信徒）任何一方相比，长老会信徒他们更多在对联邦主义者和代表制的信赖中，期待未来合众国的政治结构。”[ Arthur Schlesinger, Congress and the Presidency (Washington, D.C.: American Enterise Institute, 1967).]的确，根据1789年美国宪法而选出的第一任政府就职时，长老会召开了他们的第一次全国性大会会议。在长老会的教会体制中，基层的会众组成一个长老会；一个地区的几个长老会组成一个教区会议；然后依此组成一个总会。因此，美国宪法建立的联邦民主体制，就经常被称之为长老会制的公民社会版本。


而且，詹姆斯·麦迪逊——这位联邦民主理论的主要创建者，是一位出身于苏格兰名门世家的圣公会信徒，曾在苏格兰牧师多纳尔德·罗伯特森（Donald Robertson）和杰出非凡的约翰·维泽斯伯恩（John Withersppon）门下研究学习，这两位对麦迪逊产生深刻的影响，他们所在的新泽西州大学（今天的普林斯顿）有着长老会倾向。尽管他未曾在其著作文章中使用圣约的观念，但他不可能不熟悉该观念或对之背后的文化原则存在敌意。[ Cf. Gary Wills, Inventing America ( New York: Vantage Press, 1979).]


确实，制宪会议的6名代表都曾在维泽斯伯恩门下学习。作为一位坚决支持独立并签署独立宣言的人士，维泽斯伯恩具有如此实质的影响，以至于据说霍拉斯·沃尔珀尔（Horace Walpole）曾抱怨：“哭泣已没用了。美国堂兄已经跟长老会牧师跑了（Cousin America has run off with a Presbyterian parson），这就是结果。”


这个评论或许是虚构的，但情感却是真实的。发挥了传递圣约观念作用的习惯结构和文化传统，在1787年仍旧强大，尽管日趋使用世俗的形式。虽然制宪者们视自己在参与一种完全世俗的事业，但他们不可能避开这种影响。查尔斯·海勒曼（Charles Hyneman）和多纳尔德·卢兹（Donald Lutz），检索了美国革命和制宪时期——从1765年到1805年以来的所有现存文献，发现圣经的引用及其观念居于压倒性的优先地位。圣经得到如此广泛的引用，以至于对圣经的提及超过对所有古典和现代欧洲的政治哲学家们引用的总和。确实，单是对“申命记”的引注就超过了后者中的任何一个。孟德斯鸠，这位在圣经之外得到最为广泛引用的人物，屈居第二，逊 色于对申命记这一卷的引用。[ Charles S. Hyneman and Donald S. Lutz, American Political Writing During the Founding Era, 1760-1805 (Indianapolis, IN: Liberty Press, 1983).]


直至1787年，圣约观念的神学支流与协约观念的哲学支流在宪政主义的概念中是如此混合在一起，以至于要将它们的影响分开存在困难。虽然这样，考虑到制宪者们确立的联邦制与圣约—联邦神学家们提议并在他们教会共同体中施行的政治制度之间，比联邦制与霍布斯或洛克提议的政治制度之间，有着更大的相似性；考虑到美国人在沉思的哲学家们接受圣约观念之前就已经通过圣约进入公民社会，就难以回避如下结论：最终是圣约观比那些新兴政治科学的观念更有影响力。


而且，英国哲学家们的思想体系不能直接应用于美国人，因为即使在1787年，与小小的英国相比，这个国家相当的大。像“自然权利”那样光芒四射的革命观念肯定属于洛克式的传统，不过它们也如已解释的那样扎根于圣约传统中，并进一步地被纳入到美国宪政主义的联邦框架中，而不是霍布斯的君主制框架或洛克的议会制框架。由此，将美国仅仅描述成洛克式的传统是不精确的。[ 当代政治学者Robert Licht已经分析论证：美国宪法的通过，是世俗派和宗教派中各自温和路线成功合作的结果——前者被新政治科学的政治协约观念所影响，后者被新教改革宗的圣约政治神学所影响，当它们将两种更温和的立场融和到一起时，二者就都能在其中找到共同的基础，同时对旁枝末节置之不理。由此，Licht论述，尤其在二十世纪，二者的极端派成为主流，在目前支配美国的两种立场间产生了一种紧张。见Robert Licht, “ Church-State Relations: End of the American Jewish Consensus?” 这是于1993年12月13日提交给“犹太研究协会”第25届年会的论文。]

大众政府和联邦方案


从所有的意图和目的来说，为现代人所知的联邦主义（即现代联邦）乃是美国人的创造。如（联邦主义者与反联邦主义者之间）宪法批准之战的文献资料所显示的，被国父们设计和发展出来的联邦主义，不仅仅是一个实用主义的、在组织上的妥协方案，它被创设出来，使得若干州在一个单一全国性政府下的联合成为可能。它也不仅仅是一个在地理上划分权力的权宜之计。

对于美国的缔造者而言，联邦主义代表着一个新式的政治上的替代方案，旨在解决公民社会的治理问题——自17世纪初期以来，在东海岸殖民化过程中对圣约观念的不同应用，生发出一套政治理论、惯例和行为模式，该替代性方案正是由此发展而来。奠基者们的联邦主义，旨在实质上提供新的手段以发展一种可行的政府体制、一种成功的政治体制、一种合理的针对大众政府问题的进路和一种为保护公民正义和道德的得体手段。而且，其缔造者将联邦主义构想成一种独一无二并有价值的手段，以解决任何一个公民社会都会常常产生的问题，这种公民社会的目标是将自身塑造成一个良善的共和国，尤其是以大众政府为基石的共和国——这些问题是在人的自由、政治权威和政府能力之间做出平衡，旨在创造一个既强大、持久、民主又正义的政治制度。

美国的奠基者们相信他们的创造能够解决那些问题，因为它以有效的根本原则为基础，并被构想来运用正确、新颖的政治技术——这些技术至少对大致地实现那些原则是必要的。他们确信这一点——不久后通过美国人民这一个整体而加入到这种确信中——不是因为他们的创造直接解决了他们期待美国去面对的那些重要的实质性问题。他们解决方案的实质，是将联邦原则不仅应用到政府之间的关系中，而且应用到“团体”（麦迪逊将之称为“派别”）之间的整个政治关系中和个人与政府的关系中。

他们自己的原始文件，尽力证明他们立场是正当的，证明的方式就是告诉我们当奠基者这么做时他们为什么是这样的看法。不幸的是，当前的神话阻止了许多人按照奠基者他们自己的语言去考虑这些原始文件。一方面，太多的人相信美国联邦主义只是当时形势的一个结果，“自然”本身（或至少是以前的经验）就指导美利坚共和国建立在分散的政府权力基础之上，这样，任何对“联邦原则”的讨论就是事后尝试去发现一种独一无二或新颖的政治创造，这时流行常见的政治思考实际上已经够用了。即使在1787年，美国国土的大扩展下，聚集在其保护下人民的多元性，对在这片土地上盛行的大众政府的整体信奉，和十三个殖民地先于国家存在的事实，使得许多人认定：如果将来有一个联盟，“中央”和“地方”政府间权力在形式上的分散是不可避免的，共和国的奠基者仅仅是设计出这种机制——需要它来使得现状在政治上变得可行。[ 认为美国联邦主义是国家主义者观点的人，认为联邦主义是与美国国家主义源头附随共存的一部分。关于这种观点近来的研究，参见Samuel Beer, To Make a Nation (Cambrige, MA: The Belknap Press, 1993).]


这种观点在二十世纪已经逐渐广为人知，因为它特别有利于某些人——这些人接受今天流行的与联邦主义有关的两种观点，这两种观点如影随形。一种观念是：宪法的制定者敌视大众政府，通过非民主的方式分散权力而使用联邦主义来限制“民主”。这个学派将后来的美国历史看作是建立大众政府以反对国父制定的宪法意志的斗争。于是，他们相信随着国家变得越来越“民主”，宪法用于分散权力的体制就变得越来越不合时宜。另一个观点所接受的前提是：奠基者是反民主的，但为他们“开脱”的理由是：在如此一个巨大多样的地域联络，这个问题要求权力的联邦式分散。他们的主张是：当快速联络的问题逐渐解决时，这种权力的分散就越来越不合时宜了。[ Martin Diamond, The Democratic Republic (Chicago: Rand McNally, 1970).]


表面上，历史好像支持当前流行的神话。北美海岸不同政制和宪章安排的各种制度的建立，已经使得至少十三个根基牢固有着如国家独立地位的殖民地兴起。这个新的国家因某种类型的联邦计划而继承了这种基础，甚至可以说在这方面没得选择。近来的研究已经通过指出北美殖民地在独立之前就与英国国王和议会享有一种联邦关系的程度，强调了这种观点的合理性。


然而，各州的存在，并非保证它们就能联合在一个政府之下。而且，只要各州保持独立如自主的社团一样，就不能保证除了松散的邦联，联合能够采取其它任何形式，如果它们不能保持独立，则不能保证除了统一，联合会采取其它任何形式。在这方面，地域大小和多样性，绝不是决定性的因素。权力的分散，与权力的集中相反，不是地域大小和多样性本身的作用，而是共和政治趋向的作用。


比较政府学的学者——从亚里士多德时代到我们今天并包括共和国奠基者这一代——都充分地认识到在最大和最多样化的帝国中集权政府的可能性。在亚里士多德时代，波斯帝国扩张超过3000英里，根据圣经的记载是“从印度到埃塞俄比亚”，包括至少一百个不同的民族和种族群体，每个都定居于自己的土地上，在波斯帝国存在的两百年里，它由专制政府所统治，专制政府对地方习惯和民事法律的保留持一种仁慈的态度，不过却是小心翼翼尽可能地将政治权力集中于帝王手中。[ 旧约全书·以斯帖记1：2。]


洛克、孟德斯鸠和国父们对具有相似组织结构的奥特曼帝国熟悉明了。他们，像我们这一代一样，也遇到了一直就是最大的集权专制国之一的俄国。当寇特兹（Cortez）在墨西哥任总督时，伊凡大帝（Ivan the Terrible）统治下的俄国国土已经超过刚成立的美利坚合众国（1789年的888，811平方英里）。俄罗斯人于16世纪开始了他们的东移，他们在清教徒定居于新英格兰的同时，到达太平洋。在英国光荣革命并确立了议会主权那年，俄罗斯人已经对七百万平方英里之上几十个小国、民族和部落，巩固了他们的集权统治。如果问一位18世纪的俄罗斯人关于广大地域在政治上所带来的后果时，他可能会说，疆域的扩张有利于保护专制主义，因为它导致国内联络的困难，这有助于阻止大众在全国范围的叛乱。


如果问同一个世纪的法国人：什么是从一些小的“主权国”中创建一个国家的最好办法，他会毫无疑问地回忆起法国的历史，并主张将所有组织在政治和行政上归属于一个中央政府，消除他们所有地方自治的痕迹，以最大可能地避免内战。即使是十八世纪的英国人，意识到将苏格兰并入大不列颠而带来的历史问题，也可能以某种类似的方式处理全国性联合的问题，只是他或许会添点分权化的作料以缓和自由意志论者的情绪。1787年理性的美国人认识到上述所有例证。《联邦党人文集》集中地反驳如下主张：一个政府若要更强大，就不可避免地欢迎集权专制主义——这不是偶然的。


更进一步的审视1775年到1801年间的情势，将发现令人信服的证据，即：尽管面前这些因素，鼓励以某种形式在全国政府与州政府间划分权力，但发展一种比邦联条款规定的体制更为强大的联邦制，绝不是命中注定。这样的审视所揭示的是美国的国父们如此致力于大众政府的理想，并真正地投身于探索最佳的组织形式——最佳宪法——以建立共和国，它既能保障人民的自由权利，同时又避免大众政府以往所经历的弱点。


甚至那时没有先例可以来引导国父他们。不仅除了借助一种强大的集权政府体制外，没有一个的成功治理大国的政制方面的现存范例，而且鲜有以“共和”方式治理的小国，后来的美国人逐渐才知道没人提供联邦主义的例子。最接近于不使用政府集权来解决全国联合问题，并至今还存在的两个国家是：荷兰联省和瑞士联邦，二者都服务于圣约社会。不仅二者的确是小国，大约相当于马萨诸塞州和新泽西州，而且前者广为人知的是其宪法问题无法解决，并倒退到一种由无效行政和反共和的寡头制组成的政制中，而后者仅仅是一个由独立各州组成的保护性组织，并没有什么全国的意识。二者不可能吸引美国的创建者们——他们既信奉共和主义，又致力于使所有美国人共享一个国家。

由此，在某种意义上，国父们只有两种同时代的模式可以选择，这两种模式显示出了巨大的弱点并不能保证大众政府的持久长存。他们可能尝试将若干个州合并到一个单一、联合又分权的国家中，这与大不列颠的政制属于同一类，或者他们可能满意于由独立州组成的一个松散的联盟，只在防务和外交关系上联合，这可以最大程度地防止国家专制，却甚至在其负有职责的地域内也很少能够实现充分的治理。

持前一种路线的那些人，尤其以大陆军的年轻军官为主。他们多次鼓动华盛顿去建立一个宪制意义上的独裁政府（可能会产生一个与拿破仑在1790年代建立的极权主义民主类似的政治制度），或登上王位建立一个宪制意义上的君主制（大概会导向一种与18世纪英格兰存在的贵族寡头制类似的政治制度）。然而，华盛顿在独立战争期间，好几次地颇有成效地使他们中的大多数顺服下来（其中最著名的就是他在纽约纽堡与他们的对抗），他们成员中的一位，陆军中校亚历山大·汉密尔顿，一如既往地坚持后一种立场直到他在制宪会议上还宣称其正确。


在战争期间接着而来的第二条路线，乃是自1765年直至1775年召集的大陆会议的自然结果。如果奠基者们满意于由1776年美国的实际情形所“支配”下的一种“预定”的体制，他们就可能接受这种非此即彼的选择，并保留邦联条款，上述条款被采纳，批准成立了邦联。与这种邦联体制比较得最多的，是各种希腊联盟，这些联盟联合若干个城邦——只在它们共享一个共同目的的范围内联合，这个目的永远是防务。上述联盟包括小的专制城邦也有小的民主城邦。它们在确定内部成员的政制问题上不发挥任何作用，并绝非人之自由和大众政府的保护者。


在支持这种行动路线的人中，有一些早期革命斗争中最为著名的爱国者。首先，他们担心大政府的专制，不信任任何一种全国性政府有能力，同时还能保持共和制的观念。不论他们关于多数有潜在暴政倾向的观点是什么，他们更愿意相信更小规模的保护人们自由权利的政府，因为它们更容易接近到人们。派忒克·亨瑞（Patrick Henry）就是这个群体最著名的代言人。他力争到最后关头，毫 不妥协。[ The Complete Anti-Federalist, Herbert J. Storing, ed. (Chicago: University of Chicago Press, 1981); Jackson Turner Main, The Anti-Federalists: Critics of the Constitution 1781-1788 (Chicago: Quadrangle Books,1961); Cecilia Kenyon, The Anti-Federalists (Indianapolis, IN: Bobbs-Merrill, 1966).]


众所周知，奠基者们没有选择任何一种模式，反而是创造了属于他们自己的第三种方案。要使他们相信已经存在的民族的联合完美，并给它权力以作为一个政府行动，同时保持它是共和制和民主制——这种愿望给予了他们的方案以生命力。在发展他们的解决方案时，他们超越了早期政治理论的局限性，乃 是为了设计一种保护人们自由权利免除每一种威胁的方法。[ Martin Diamond, “The Federalist’s View of Federalism,” in Essays on Federalism, Benson, Diamond, et al., eds. (Claremont, CA: Institute for Studies in Federalism, Claremont Men’s College, 1961); Forrest MacDonald, Alexander Hamilton (New York: Norton, 1979); Gary W. Carey, The Federalist (Chicago: University of Illinois Press, 1989); James Madison, The Mind of the Founder, Marvin Meyers, ed. (Hanover, NH: University Press of New England, 1981).]


他们的选择，反映了对大众政府思考过程中的伟大一步，因为在接受给予“邦联条款”生命力的圣约和协约观念的同时，他们拒绝接受——待治理之国土越大、专制可能性越大——这种观念。他们因为历史和个人经验而完全确信：小的政府，就他们的情况来说，即小的州，如大的政府一样可能是专制的——问题在于一个公民社会及其政府在什么原则上并根据什么路线来建构。


而且，奠基者们因为历史和经验确信：民主政府与贵族政府一样可能是暴政，只要它们的基础是简单又不受限制的多数主义。尤其是，纯粹的民主受激情所左右，由此被不义的肆虐所支配，甚至于若派别被允许不受制衡地统治，共和国易受影响。作为人类自由和大众政府的朋友，他们感到有必要创造一种政治体制，以保护人们免于专制政府的威胁，而不论它们是大还是小，不论它们民主与否。


他们的解决方案，即联邦主义——圣约观念的操作化——旨在处理一切的意外事故，方法是使它们彼此对立而互相制衡，以至于创造一些永远处于紧张的时刻，这将限制大众激情或政府滥权的泛滥，分解或减弱派别的权力，对采取重大的政治行动要求广大的多数作为基础。将所有的主权置于作为一个整体的人民之中，同时在不同的政府间划分主权权力的行使——一个是全国性的，一个是地方性的，对奠基者而言，这个手段，不仅能够在大和小的政府内制止专制、多数主义或其他倾向，而且保留大众政府原则。全国性政府和州政府之间的互相依赖，将确保它们互相制衡的能力，同时能够使它们富有成效地合作和治理。用普布里乌斯（《联邦党人文集》作者的笔名）的话来讲就是，他们主张以共和的疗方来医治共和病。


用组织方面的术语来讲，中央集权与分权之间持续不断的激烈竞争，是因为非集权化原则的引入而得以避免。这种区别是关键的。分权，即使当它暗示地方控制时，假定存在一个中央权威，有权力按其意或多或少地来集中、转移或者重新集中权力。非集权化，假定不存在这样一个中央权威，但是权力被人民直接授予若干个全国性的和地方性的权威，即使这个全国性的权威可以享有一种最终的优越地位——这确实是非常实在的，那些权威彼此之间不能正当地侵夺对方的基本权力。


真正的联邦体制，必须是非集权化的体制。即使在现实中，非集权化和分权看起来只是一线之间，而正是这一线，确定着在一个特定政制中权力扩散的程度和特征。


这种联邦主义观点的一部分，被用通俗语言描述成“制衡”制度，美国人民及其领袖，将这种联邦主义观点最大程度地扩展到他们政治生活中的其他领域。州政府和全国性政府都有彼此不能侵夺的权力，即使是二者共享其权力的行使的时候。该原则被进一步的应用到政府不同分支之间的关系中——行政、立法和司法——甚至在联邦主义被创造之前，该原则就被应用到每个分支内部。后来它被应用到政党体制的组织结构中——实质上独立的州和基层党组织组成两个全国性联盟，被每个联盟内部拥有决定独立行动权力的“党代表大会”进一步限制。它被应用到政治的其他过程中，甚至以太多而无法在这里叙述的方式应用在全国性的经济体制中。


联邦原则，为美国公民社会奠定了基调，使它成为一个平衡各种利益并有着平等主义上弦外之音的社会，正如君主主义原则使得大不列颠公民社会成为一个阶层和精英导向的社会，尽管存在着民主的压力；集体主义原则为中国社会定下基调，使它即使是平等主义但反个人主义。用政治术语来说，这是因为联邦主义原则确立了基本的权力关系，为在美国公民社会内部权力分散的过程设定了基本条件。奠基者们理解上述核心原则在为政治体制的发展设定框架过程中发挥的作用。他们知道，尽管每个公民社会的基本原则根源于其自身文化中，制宪者可以因着重要的机遇来增强该原则的应用及其将来成长的导向。


总之，奠基者们所构想的联邦主义，是一种保护人们权利的努力，其方法是通过有意识地创造各种机构、制度和程序——既给予政府以权力，同时又迫使治理者只有从他们所服务的公众那里获得高度的同意，才能够以非常规之道来行动。对重大行动要求非同寻常的多数，是因为这个观念是奠定宪法的基础：形成一个特定主题所要求的简单多数，与允许政府永世继续运转下去所要求的更大范围的共识之间，有着质的区别。

对美国政治协约最完整的表达

该部分的多数内容实在是源自于围绕起草和批准1787年联邦宪法的辩论记录。因为宪法强烈的现实特征和前6年关于其基础原则的争论，制宪者和批准者一般将该争论限定在手头的现实问题上。关于原则基本上都一致，于是摆在他们面前的问题乃是如何使上述原则在现实中获得有效的应用。其他的革命正是在这点上失败，将来其他人会在同一处跌倒。由此，美国人在强调该问题和决定他们的宪法制度时没有错误，但是，这种对现实和有效性的强调，就将这个领域留给历史学家、政治科学家、政治家和全美国人民对美国建国所赋予的各种解释。

然而，当1787年宪法正被起草时，美国人民就美国人对政治协约的理解和它怎样在邦联国会于新宪法被起草的同一年1787年制定的《西北法令》中得到实际地运用，给我们提供了另一个权威性的解释。制定《西北法令》的行动，是美国根据邦联条款获得的主要成就之一，此外，它还是理解如下事实的关键：不管它当时在新宪法批准之战中怎样不光彩——新宪法可是给今天留下了历史遗产，邦联条款下美国的所行所为并没有那么糟糕。的确是这样的，《西北法令》在新宪法生效后被美国国会再次通过。[美国独立以后，根据1783年《英美巴黎和约》的规定，占领了密西西比河、大湖区和俄亥俄河为界的土地（老西北地区）。面对如此广大的国土。还有大批蜂拥而入的拓殖者，新生的美国马上面临一个难题：究竟该怎么来划分、管理和有效地利用这些土地？为此，美国国会先后在1784年、1785年和1787年颁布了3个有关的土地法令。首先，在1784年土地法令中，美国拟在西部建16个州，接着在1785年又提出对西部领土进行勘察、政府对各州土地按长方形进行丈量；测定出一个个36平方英里的城镇，每镇分为36个区。还规定各州划拨1／6的土地作为教育方面的用途。根据这一规定，在具体操作时，测量员首先根据法令确定一条南北线，也就是“最初子午线”（即现在俄亥俄州——印第安纳州的北疆界线），接着划定一条东西向的“基线”，两线成直角交叉。测量员就从交叉点出发，沿着最初子午线和基线每隔6英里再划出一条平行直线。线条纵横交错，把新土地分成许多面积为36平方英里的方块，这每个方块就是一个“城镇”。1787年美国国会通过《西北区法令》，规定西北地区的领地（准州）自由居民达到6万时，可建立正式的州政府；经国会批准后，就变成了成员州。美国颁布的1875年土地法令，使中西部土地被按照棋盘形格局划成了一个个农场、乡镇、城镇，他们可以被方便地组合成县和州，从而形成了今天看到的美国大小行政区划边界笔直的格局。——译者转引自“美国的州界线为什么是直的？”，载http://gz.fjedu.gov.cn/dili/ShowArticle.asp?ArticleID=6047。]

1787年《西北法令》这类法令的起草，已经是第三次了。第一次是在1784年制定。1785年和1787年的《西北法令》，实际是对它的补充。


这一系列法令的目的是整合西部土地，包括个别州转让给作为一个整体之美国的领土——这种转让是导致邦联条款被批准的谈判中的一部分，和捐给作为一个整体之美国的领土——这种捐献带着在新宪法之前岁月里的伟大承继和伟大期望。争议中的土地，包括宾夕法尼亚的西部和俄亥俄河北部到这个新国家沿着密西西比河的西部边境。在技术上它们只适用于那些领土，实际上它们通过提供这些新的领土，为美国将来的发展设定了一个先例，当可能是至少主要是来自东部州的美国人，定居于那里时，这些地域将来会被允许作为与最初的十三个州平等的新州加入这个新的合众国。


单单这个决策，就确保了美国通过发展其整个疆域最终所划分出来的一些共和国，而得以建立。1787年法令规定：这些共和国组织起来的方式，如其所愿将会是大众和民主的，这肯定是以当时的标准为根据。结果，这一民主运动，踏上了了进一步民主化的道路，超越了当时的标准。政府，通过定居者他们自己，在大众的基础上组织起来，由美国国会保护，它为其领土任命的官员负责他们事务上的初期安排和整个共和国地位的转变。奴隶制在整个领土内被禁止，与最初那些州可能存在奴隶制相比，不仅将美国民主向前推动了一大步，而且使美国奠基者们就这个问题所真正希望并期待达到的想法，变得清晰明了。就我们目的而言最重要的是，《西北法令》明显就是一个政治协约，这份全国性文件明显体现了独立战争和早先立宪时期美国占优势地位的政治协约理论。

这份协约在该法令的第14节中表现出来，该节由一套独立的条款组成，它超越了法令本身而将新成立并被允许加入的各州纳于法令的约束之下。

第一款

每一位有着温和守纪表现的人，不应该在所述领土内因其敬拜的模式、或宗教情感而受到干扰和侵害。

第二款


所属领土的居民，应该一直享有下述权益：人身保护令、陪审团审判、按比例代表人民的立法机关、根据普通法程序的司法诉讼等的保护。所有人应该可被保释，除非其犯有重罪，在这种情形下要求证据是明显可见的，或依据是足够的。所有的罚金，应该是公道适度的；不应该施加残酷或出格的惩罚。没有人应该被剥夺自由或财产，除非他受到其同仁的审判，或以其居住地法律为根据，为了保护所有人，在公共紧急状态下，征收某人的财产，或要求某人特别的服务，是必要的，同样，由于这个原因，需要对该人作出完全的补偿。出于对权利和财产的正当保护，应该宣告并为人理解的是：在所述领土内应被制定或者有着强制力的法律，不应以任何一种方式，来干预或影响私人合同或约定，应具有善意，并不得欺诈。

第三款

宗教、道德和知识，对于良善的政府和人类的幸福是必要的，学校和教育的手段应该永远得到鼓励。要一直向印第安人奉行最良善的忠诚；若未能得到他们的同意，就不得从他们那拿走他们的土地和财产；他们的财产、权利和自由，不得侵犯或侵扰，除非是国会授权的正义和合法的战争；为了阻止对他们行恶、犯错，维护与他们的和平及友谊，应该常常制定基于正义和仁爱的法律。

第四款

所述领土，及今后可能在其上建立的各州，应永远仍是美利坚合众国邦联的一部分，服从邦联条款，服从合宪做出的这类变更，服从所有与这方面相一致、由国会决议而决定的行动和制定的法令。所述领土的居民和定居者，应该有义务承担由于已经订立或将要订立的合同产生的一部分联邦债务，和按份额承担一部分由国会分摊给他们的政府支出，分摊的根据——一致和共有的规则和措施，应该在其他的州被制定；按他们的份额所付的税，应该像最初的州一样，在国会决议而根据美国同意的时间内，由该区、各区或新州立法机关的权威机构及委员会来规定和征收。上述地区或新州的立法机关，不得干预国会决议由美国做出的对土地的最初的安排，也不得干预国会可能发现对于保护诚实购买这些土地者的土地权利有必要而制定的任何条例。不得对美国的地产征税。对非居民的地产所有者征收的税绝不可高于居民。适于航行并进入密西西比河和圣劳伦斯河的水域，及其之间的运输港口，应该是共用的航线，永远免费使用，对所述领土的居民和美国、任何一个会被允许加入邦联的各州的公民一视同仁，不收任何税或关税。

第五款

在上述领土形成的州不少于三个不多于五个；就如弗吉尼亚改变其土地让与的行为并同意一样，各州的地界，应该固定并按下述办法建立，即：在所述领土上的西部州，应该以密西西比河、俄亥俄河和瓦伯什河为界；一条直线，从瓦伯什和圣文森特，往正北方，到美国和加拿大的疆界；通过上述疆界到伍兹湖和密西西比。中间的州，以上述直线为界，瓦伯什从圣文森特到俄亥俄，通过俄亥俄，通过向正北画出的直线，从大迈阿密河的河口到上述疆界，通过上述疆界。东部州应以最后提到的直线为界，俄亥俄州、宾夕法尼亚州和上述疆界：不过，在这个条件下，要进一步理解并告知的是：上述三个州的界限应该服从于将来的改变，即如果国会后来发现将来改变合适的话，他们应该有权在上述领土内的那个部分形成一个或两个州，该地域位于通过密歇根湖的南部湾或最远处画出东西线的北部。无论何时，只要上述州拥有6万自由居民，这样的州就可因其进入美国国会的代表而被接纳，在各个方面都与以前的州处于平等的地位；并有自由塑造一部永久性的宪法和州政府：在这个条件下如此形成的宪法和州政府，应该是共和制的，与这些条款包含的原则相符合，而且只要它能够与邦联的整体利益相一致，这样的接纳，就可以在更早的时期和在该州自由居民的数量可能少于6万的时候所许可。

第六款

在上述领土内不应有奴隶制和非自愿的劳役，除非是出于对犯罪的惩罚，在这种情况下要求该当事人已经被正当地宣判有罪：倘若符合这种条件，任何人从最初的州合法主张的劳役或服务中逃离，可以对该逃亡者再次合法地主张权利，将其送到前述主张他或她应提供劳役或服务的人。

根据当局前述的规定而定。1784年4月23日与该法令主题相关的和一致的决议，由此被撤销，宣告无效。

主内1787年，7月13日，国会决议，美国决定，12个独立的主权州参与。


该协约由一系列对人之权利、宗教自由和民事自由的义务组成。它允诺在该领土内建立州，但要求这些州仍是美国的一部分，除非根据双方的同意而分离。它规定新州应该是自由和共和的。

实质上，该协约乃是在美国联邦宪法起草时期就居支配地位的政治、圣约和宪法上原则和教义的一个综合。圣约传统早已如此世俗化，以至于这份文件被称之为一个政治协约。不过，圣约传统有足够的力量，以保障宗教和道德在一个新的领土上建立的公共机构中具有特别的地位。这是彻彻底底的共和。它寻求对人之基本权利的保护，这在《独 立宣言》中得到清楚的说明，并是其主要任务之一。[ Peter S. Onuf, Statehood and Union (Bloomington: Indiana University Press, 1987); Gordon S.Wood, The Creation of the American Republic, 1776-1787 (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1969); and Jack N. Rakove, The Beginnings of National Politics: An Interpretive History of the Continental Congress (New York: Alfred A. Knopf, 1979).]


《西北法令》在执行中，因迁移和安顿带来的现实而有几次修正。五个全部来自西北领土的州（俄亥俄州、印第安纳州、伊利诺斯州、密歇根州和威斯康辛州）被接纳，第六个（明尼苏达州）的东部包括其最西北的部分。所有这些州建立的文件，仍包括这项法令。更重要的是，它们共同拥有一种特定的精神——源自过去的西北，不仅是最初加入美国的穿越阿巴拉契亚山西边的那部分州，而且是将美国整个理想付诸于实践的第一批州。它们后来的历史，尽管不能引起我们在这里去关注，但也标明了这个理想的完整——从该地区移民开拓和作为单个州进入联邦的时期、老西北的男人和男孩们在拯救联邦过程中发挥关键作用的内战时期，到工业化时代、欧洲移民浪潮和后来南部黑人进入这些领土，直至今天。

州与国家——现代宪政的第二次转向

甚至美国最古老的历史显明：美国宪政的开端是各州宪法，然后其重点转向为美国制定宪法。尽管这些古老的历史严格而言并非不正确，但它们倾向于忽略三个重要的维度。一是州立宪传统的年代。这些文件，并非在美国革命时期突然涌现出来，而是扎根于宪政历史，这要溯源到英国在北美殖民的最初时期。尽管确实有两个州：康涅狄格州和罗德岛州，仅仅修改了它们十七世纪的宪章，以不再提及君主制——这对于美国革命及其导致的独立是必要的，带着它们进入十九世纪，直到制定新宪法的需要产生。

二是革命时代州的立宪，与美利坚合众国整个国家的立宪，并肩前行。第一个革命时代的州宪法于1776年起草并通过，最后一部宪法则是在1790年。邦联条款，美国第一部联邦宪法于1777年起草（尽管在1781年才得到批准），而1787年起草将之取代的美国宪法，直到1789年早期才开始生效。忽略美国宪政历史上的“邦联条款”是一个错误。

三是州宪法与联邦宪法立基于不同的前提之上：州宪法立基于共和德性之上，联邦宪法立基于利益、效用和商业。在这方面，州宪法延续了圣约和协约更早期的传统，以使二者长久的相互融合，同时为美国整个国家维护这个道德的根基。正如卢兹已经指出的，联邦宪法依赖于州宪法，并且为了完整而需要它们的存在。联邦宪法会以商业为基础，不是美国的奠基者们为了他们的公民社会放弃了道德的根基，而是因为他们将这个任务留给了各州，委托他们在他们新的宪法秩序中去完成这个任务。


联邦宪法有待在一个有限的范围去理解，尽管在其范围内存在各类事务，不过与当时整个政府相关的范围完全是狭窄的。正如卢兹已经论述的，起草者们完全确信：联邦宪法只有在各州宪法的基础上才能够被理解，联邦宪法以州宪法为基础，目的是在联邦宪法起草者感到州宪法需要被补充或者某些特定的联邦标准要被确立的那些事务上，填充州宪法使之完整。[ Donald Lutz, The Origins of American Constitutionalism.]各州易于并事实上自然地被期待去扮演一个道德护卫者的角色，直到内战时才受到挑战，那时美国联邦在奴隶问题上抓住了道德领导权，为其本身开启了一个要求道德根基的过程，在那个时期州和州宪法就不再能够发挥作用。然而，今天流行的智慧——对联邦宪法的定位是四处巡视、凡事大包大揽，并认为州宪法只能在联邦框架内发挥它们的作用，限制它们提升共和德性及其他道德方面的能力，根据是一种能动主义取向的最高法院判决，应该不会被国父们所理解（哪怕奠基者们中一些人喜欢这样，但他们知道他们当时并没有想要这样。）


于是，并不令人惊奇的是，州的巨大力量在于其治安权，就如那个时代所理解的一样，它包括在公共政策和私人诚信这类事务上维护和推进州的道德期望。这就是为什么《西北法令》中那份政治协约会在论及到宗教、道德和知识时直接地提到州的任务，和州对那片地域所负有的责任。相比之下，联邦宪法对商业的保护和繁荣负有责任——不仅是州际商业而且包括全国的商业，如果上述区分可以作出的话，不仅是在货物方面而且还在货物、服务和观念上。这是一项非常重要但仍旧有限的任务。在干预主义盛行的年代里，美国最高法院已经将其塑造成一部全面型的宪法，但是即使是美国最伟大的大法官约翰·马歇尔——他在1789年后那十几年的早期，根据宪法为扩张联邦权力贡献卓著，阐述了一项原则——通过州的治安权给予州范围广泛的实质性权力，正如通过联邦在商业方面的权力给予联邦政府范围广泛的实质性权力。

尽管它们有范围上的差异，这种对利益、效用和商业的促进，也是“邦联条款”的实质目的。这在“邦联条款”第3条所表述的邦联目的上反映出来：“为了他们共同的防务、对他们自由的保障和他们彼此及全体的福利”，同时第4条确定了将来保护这些目标的方法。就这一方面，第二个传统在后来宪法中的体现与在“邦联条款”中有一样的分量。


而且，州宪法与联邦宪法首要根基之间的差异，从一开始就是清楚明显的。因此，州宪法反映了更多的圣约维度，尽管世俗化了，而联邦宪法更多的反映了政治协约，尽管源于圣约传统。例如，参见“邦联条款”最后一条，即第13条的最后一段。[ 该段下面的中译文直接采用了程逢如、在汉和舒逊的译本。引自汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如 在汉 舒逊译，商务印书馆（1980），附录（二），第450页。——中译者注]

我等幸邀上帝恩宠，为各自所代表之州议会所同意并授权，批准上述邦联及永久联盟条款。上帝鉴查：我等以下签名代表，根据所授之权，代表各自选民并以其名义，谨此声明全面批准、肯定邦联及永久联盟各条规定，以及其中包括之全部与单项内容；我等并以各自选民信用庄严信誓并担保彼等在一切邦联提交问题上将遵守合众国国会之决定。本条款将我等所代表之州所严格遵守，此 一联盟将永世长存。[ France Newton Thorpe, ed., The Federal and State Constitutions, Colonial Charters, and Other Organic Laws (Washington,D.C.: Government Printing Office, 1909), vol.1, pp.15-16.]

两种传统：对比下的1787年宪法

1787—1789年，标志着现代宪政发展史中的第二次巨变。如果说第一次巨变，是将宪政从服务于一个圣约共同体转移到联合宗教共同体和俗世的公民社会，那么第二次巨变就使得俗世的公民社会居于一个即使不是排斥性也是非常具有支配性的地位。这在以下事实中清晰可见：在联邦宪法批准后起草的州宪法，变得越来越像联邦宪法，也就是说，他们降低了他们对共和德性的重视，不过却没有跌出底线，因为他们必须维持这一点，毕竟要使他们的宪法发挥作用，并且州宪法越来越模仿美国效用型的宪法。不过，每种类型仍必定坚守其底线——至少在最低程度上，州宪法仍旧强调德性的道德维度，而联邦宪法仅仅是扩张其权力，主要是通过扩展何者构成商业和州际商业的定义来达到。

于是，在十九世纪的开始，宪政，就在实质上取代了圣约主义，而成为俗世公民社会具有操作性的观念，不仅仅是在美国，而且如阵阵涟漪传向整个世界，首先是在欧洲和拉丁美洲，借着它们各自的革命，后来传到更多的地方。指出以下事实是有趣的：在同一时期，美 国人也放弃了直接诉求自然法，转向诉求宪法。[ Edward Corwin, The Higher Law Background of American Constitutionalism (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1967).]

看起来，似乎只要美国人有了自己的宪法，他们就会放弃更多的在理论上——更别提在哲学上——去论述宪政在圣约或自然法或二者的某种结合里的基础，而集中关注他们成文宪法文件解释上更多的现实问题。


那时，这种观点广泛流传。即使它在使宪政成为实践而不仅仅是一种理论方面，非常成功，但那时它使得本不会接受它的人们，疏远于系统思考宪政的基础及其与宪法之间的必然和周期性的联系。毫无疑问，若不对这些方面做出上述这样的思考，这将导致对宪法解释的扭曲。


美国的州宪法与联邦宪法之间的差异，乃是现代纪元政治思想中另一主要变化的宪法现象：一种良善政制的基础从德性转向利益。这是政治行为理论转移的结果。古典政治理论强调德性是培养合适的政治行为的基础；也就是说，一种特定形式政体的成功，依赖于与该政体形式正确关联之德性的培养。古典共和国依赖于对共和德性的培养，政 治体制旨在培育和培养上述德性。[ Leo Strauss and Joseph Cropsey, eds., History of Political Philosophy (Chicago: Rand McNally, 1972);Donald Lutz, Popular Control and Popular Control: Whig Political Theory in the Early State Constitutions (Baton Rouge: Louisana State University Press, 1980).]这种内涵对于古典圣约理论也是真实的。[ Daniel Elazar, “The Book of Judges: The Israelite Tribal Federation and Its Discontents,” Interpretation (forthcoming).]


现代政治科学，不管作为培育一个良善政体首要之道的德性的有效性，将其重点从德性移至利益。对利益的关注，直接源自新政治科学在自然权利、人类精神和二者所依赖的个人主义方法论方面的基础。每个个体因为他或她的人性而有着利益。


这种转向，是这个带着庄重期望的革命的一部分，这次革命是现代纪元前半期的标志，在1787年美国宪法中达至顶峰。新政治科学，通过视所有人在他们的基本精神上，即在他们的激情、欲望和利益上是平等的，拒斥下面这种可能：一些重要的人，能够超越他们的激情和利益之上，足以形成任何种类的精英。因此，“所有人生而平等”和任何政治体制要想成功，就必须立基于对那些激情和利益的正确理解和应用之上。由此，利益，而不是德性或对德行的期望，成为政治组织的基础。


这种新政治科学的根源，有待到霍布斯那里去挖掘，它们在更乐观的哈林顿那里进一步地发展，1787年美国宪法的制定者们是第一批事实上将理论转化成现实的，最佳地阐述他们看法的《联邦党人文集》，是一部伟大的政治哲学著作。《联邦党人文集》第10篇和第51篇麦迪逊的论述，最尖锐的做到了这一点，指向扩展的共和国和宪法在分散权力上的安排（“以野心来对抗野心”）。在制度设计上带着他们所有现实主义的州宪法，仍然内在地依靠德性，以支撑起他们建构的政制。1787年的美国宪法依靠的是利益。


应该补充说明的是：在哈林顿之后，联邦宪法强调公共利益及培育它的必要性——似乎仅仅是德性和利益之间的某种妥协，但是准确地说它不是妥协，因为即使对与私人利益有区别的公共利益的关注，也早已越过从依赖德性到依赖利益的那条线，只是希望一种共同的公共利益能够得到培育——它与所有人以此为出发点的无数私人利益相伴相随，而不是将之取代。


随着这种转变，从圣约到协约并从教会共同体到世俗公民社会的转向，不可避免。古典意义上的圣约和共同体，依靠对特定德性的培育，德性立基于对这种培育的承诺之上。俗世公民社会的基础，则是对利益根本地位的承认和以获得或更好保护人类幸福为目的对利益的重新导向。


以后，随着现代纪元的延续，两种范畴即德性与利益之间的斗争将延续，不过却是以不同的方式。德性的新概念是“真正的利益”。这远非德性的古典概念，并几乎到最终总会导致极权主义，正因为它们依靠现代民粹主义与人民不现实期望的结合。


另一方面，私人利益，一旦被认可成正当的，在整个事务安排中就变得比以往任何时候都重要，最后甚至都征服了后现代的公共利益观念。随着利己主义的兴起，公共标准和公共利益的意识都失去了它们的正当性。真正的圣约变得比以往任何时候都更难确立，甚至连政治协约也变得更加困难，因为它们也需要公共利益的意识。相反，生活上的安排渐渐改变，简化到由契约调整的状态。1960年后，甚至婚姻——这项长久以来被西方视为奠基于道德和信物之上的圣约，完全被重新定义为一件契约上的事务，蜕变成一种无论在哪里都可发生的风俗而已。为了完全恢复到起初，政治理论家们开始探索营救社会的可能性，途 径便是复兴私人德性的观念。[ Robert N. Bellah et al. Habits of the Heart: Individualism and Commitment in America (Berkeley: University of California Press, 1985).]



(曹志 译) 　　　

（感谢范亚 峰博士提供英文版文章。原文出处：Daniel J.Elazar, Covenant and Constitutionalism, The Great Frontier and the Matrix of Federal Democracy, The Covenant Tradition in Politics(Volume III), Part I：The United States : An Almost Covenanted Polity, Charpter 3 .Constitutions as Covenants, p75-98. ）

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